El referéndum de 2018 y el retorno a la bicameralidad
Sumilla: La aprobación por el Congreso de la República del retorno de la bicameralidad y la reelección parlamentaria inmediata, sin participación de la ciudadanía, carece de legitimidad política y constitucional.
El lunes 19 de marzo de 2024, la Presidenta de la República promulgó la Ley 31988, sancionando así una reforma constitucional mediante la cual los distinguidos congresistas consiguieron su propósito de restituir la bicameralidad como el medio más eficaz para reinstaurar la tan ansiada reelección parlamentaria inmediata, que había quedado proscrita mediante la reforma constitucional que fue ratificada por la ciudadanía en el referéndum celebrado en diciembre de 2018. Merced a la reforma constitucional que acaba de ser promulgada, los actuales congresistas podrán volver a postular a una curul en los comicios generales de 2026, sea en la Cámara de Diputados sea en el Senado.
Recordemos brevemente que el entonces Presidente Vizcarra propuso en 2018 cuatro reformas constitucionales, dos de las cuales tienen que ver con las actuales circunstancias: la primera promovía el restablecimiento de la bicameralidad y la segunda, la prohibición de la reelección parlamentaria inmediata. Ante ello, los congresistas optaron por aprobar la primera con ciertas modificaciones orientadas a permitirles volver a postular, desnaturalizando así la propuesta del Ejecutivo. Por ello, la ciudadanía ratificó la prohibición de reelección parlamentaria inmediata pero rechazó el retorno a la bicameralidad, perdiéndose así una oportunidad preciosa de ver materializado dicho retorno con la participación directa de la ciudadanía.
Y si bien no faltaron voces – incluida la del autor del presente comentario – que exigieron en su momento que el proyecto de reforma constitucional fuese sometido a referéndum, era más que evidente que los distinguidos congresistas no tenían ningún interés en exponerse a que la ciudadanía ratifique el parecer expresado en el referéndum de diciembre de 2018 en relación con la reelección parlamentaria inmediata. Nótese que el problema de la ciudadanía en aquel entonces no era tanto con la bicameralidad en sí como con la reelección parlamentaria inmediata, pero el retorno a la bicameralidad fue utilizado por los congresistas como vehículo para reinstaurar dicha modalidad de reelección parlamentaria.
Tampoco faltaron voces que intentaron minimizar el valor del referéndum de diciembre de 2018, con el argumento que había sido producto de una iniciativa del expresidente Martín Vizcarra, altamente cuestionado en la actualidad, como si dicho referéndum hubiese emanado de su sola voluntad. También se ha invocado la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC) con el argumento que su artículo 43 establece que, «si el resultado del referéndum deviene negativo, no podrá reiterarse la iniciativa hasta después de dos años» y que dicho plazo habría sido ampliamente superado, motivo por el cual los congresistas estaban plenamente legitimados para proceder como lo han hecho.
Pero, ¿es esto realmente así? ¿El referéndum de diciembre de 2018 tuvo realmente lugar por iniciativa y decisión del señor Martín Vizcarra? ¿Lo dispuesto por el citado artículo 43 de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos es realmente aplicable al referéndum convocado por el entonces Presidente Vizcarra? Pues no, en realidad no, ni lo uno ni lo otro, como se verá a continuación.
El referéndum del Presidente Vizcarra
Empecemos por el referéndum del Presidente Vizcarra o, mejor dicho, por el «supuesto» referéndum de dicho expresidente. Es un hecho que Vizcarra quiso que sus cuatro proyectos de reforma constitucional fuesen sometidos a referéndum, eso lo sabemos todos. Lo dijo en más de una oportunidad e inclusive lo anunció en su Mensaje a la Nación del 28 de julio de 2018. Más aún, emitió el Decreto Supremo No. 101-2018-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el día 10 de octubre del mismo año, convocando a referéndum nacional para el día domingo 9 de diciembre de 2018, como si hubiera procedido así por iniciativa propia.
Pero la verdad es que Vizcarra procedió a convocar a referéndum, para ratificar los cuatro proyectos de reforma constitucional que el Congreso de la República aprobó el 4 de octubre de 2018, a solicitud expresa de dicho órgano legislativo. Así consta en los cuatro oficios que su Presidente cursó al Presidente de la República, señalando que el Pleno del Congreso de la República «acordó, luego de ser aprobada y en ejercicio de la potestad que la Constitución Política le reserva, en su artículo 206, remitir a la Presidencia de la República la autógrafa de la reforma constitucional sobre (un oficio por cada proyecto), cuyo original adjunto, para que prosiga el trámite del referéndum». Los cuatro oficios fueron cursados el mismo día de la aprobación en el Pleno y están firmados por Daniel Salaverry Villa, Presidente del Congreso de la República en aquel entonces.
Recordemos brevemente que las reformas constitucionales están reguladas por el artículo 206 de la Constitución Política, artículo único del Título VI – De la reforma de la Constitución, que dispone textualmente que «toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas».
En otras palabras, una reforma constitucional puede verse materializada si es aprobada por el Congreso por mayoría absoluta por lo menos, es decir por un número de votos equivalente a la mitad más uno de los congresistas como mínimo, y ratificada por la ciudadanía mediante referéndum. Pero si en dicha votación el proyecto es aprobado por un número de votos superior a los dos tercios de los congresistas, se abre la posibilidad de omitir el referéndum y volver a someter a votación el proyecto en la legislatura ordinaria sucesiva siguiente con miras a obtener un número similar de votos favorables, o bien someterlo a referéndum. Se trata, pues, de una opción abierta para los distinguidos congresistas, pues el artículo 206 señala que el referéndum «puede» ser omitido y no que «debe» serlo.
Pero lo que quizá no muchos recuerden es que los cuatro proyectos de reforma constitucional del Presidente Vizcarra fueron aprobados por una votación superior a los dos tercios, motivo por el cual el Congreso quedó así plenamente habilitado para comunicar al Presidente Vizcarra que esperarían a la legislatura ordinaria sucesiva siguiente. Pero no, el Congreso optó por allanarse a los deseos del entonces Jefe de Estado y le solicitó que proceda a efectuar la convocatoria del caso.
Por otro lado, es indispensable tener presente, en primer lugar, que el referéndum constituye un «proceso electoral» regulado principalmente por la Ley 26859 – Ley Orgánica de Elecciones (LOE), tal como consta en sus artículos 3 y 6, que estipulan que «el término elecciones a que se refiere la presente ley y las demás vinculadas al sistema electoral comprende, en lo aplicable, los procesos de referéndum y otros tipos de consulta popular» (Art. 3) y que «la presente Ley comprende los siguientes Procesos Electorales: d) Referéndum y Revocatoria de Autoridades. Para convalidar o rechazar determinados actos de gobierno a través del proceso de consulta popular» (Art.6).
Y en segundo lugar, se debe tener presente también que el artículo 80 de la LOE, que regula la convocatoria a los diversos «procesos electorales», incluyendo naturalmente al referéndum, estipula que «corresponde al Presidente de la República iniciar el proceso electoral convocando a Elecciones, mediante Decreto Supremo, a excepción de lo dispuesto en la Ley de Participación y Control Ciudadanos». Esta excepción figura en el artículo 44 de la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC), que dispone que «la convocatoria a referéndum corresponde efectuarla a la autoridad electoral en plazo no mayor de cuatro meses después de acreditadas las respectivas iniciativas».
Esto significa claramente que el Presidente de la República tiene la obligación legal de convocar a todos los procesos electorales, incluyendo a referéndum, pero siempre que no se trate de un referéndum por iniciativa ciudadana, que deberá ser convocado por la «autoridad electoral», es decir por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). Así sucedió en el caso del referéndum del Fonavi, que tuvo su origen en una iniciativa ciudadana y fue convocado por el JNE mediante su Resolución No. 331-2008-JNE de fecha 7 de octubre de 2008, y no por el Presidente de la República. Y significa también que el referéndum de 2018 no fue convocado ni celebrado en aplicación de la LDPCC sino, más bien, en aplicación de la LOE.
Queda así en insoslayable evidencia que el referéndum celebrado aquel 9 de diciembre de 2018 no puede ser considerado con propiedad como el referéndum de Vizcarra, si bien es público y notorio que él sí quería esa consulta popular, sino, más bien, como el referéndum del Congreso de la República. Huelga señalar que el Presidente Vizcarra no hubiera podido convocar a referéndum si no hubiese mediado la referida solicitud del Presidente del Congreso y que dicho órgano legislativo no tenía ninguna obligación constitucional ni legal de optar por la ratificación vía referéndum. Pero una vez recibida en Palacio de Gobierno la solicitud del Congreso, el Presidente Vizcarra tenía la obligación legal de convocar a referéndum.
La Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos
El referéndum no es solo una facultad del Congreso de la República en el marco de una reforma constitucional sino también un derecho fundamental y político de los ciudadanos. En tanto derecho fundamental figura en el artículo 2.17 del capítulo que consigna los derechos fundamentales de la persona, y en tanto derecho político, en los artículos 31 y 32 del capítulo que consigna el derecho en sí y las materias susceptibles de ser sometidas a referéndum por iniciativa ciudadana. Estos derechos están regulados legalmente en la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC).
El capítulo de la LDPCC que regula concretamente el derecho de referéndum consta de ocho artículos, a saber. El artículo 37 define el referéndum como «el derecho de los ciudadanos para pronunciarse conforme a la Constitución en los temas normativos que se le consultan»; el artículo 38 determina el número de firmas necesarias para que un referéndum sea convocado; el artículo 39 señala en qué casos procede el referéndum; el artículo 40, en cambio, señala qué materias no pueden ser sometidas a referéndum; el artículo 41 dispone que el referéndum procede en caso que una iniciativa legislativa ciudadana hubiese sido rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso; el artículo 42 menciona los efectos producidos por un referéndum; el artículo 43 señala en qué condiciones puede ser modificada una norma aprobada por referéndum y que se tiene que esperar dos años antes de reiterar un proyecto rechazado por la ciudadanía; y el artículo 44, finalmente, señala a qué autoridad le corresponde convocar a referéndum.
El artículo de esta ley que ha sido mencionado como sustento para que los congresistas impulsen la reforma constitucional sobre la bicameralidad sin tener que recurrir a la celebración de un nuevo referéndum es el artículo 43, que dispone textualmente que «una norma aprobada mediante referéndum no puede ser materia de modificación dentro de los dos años de su vigencia, salvo nuevo referéndum o acuerdo del Congreso en dos legislaturas con el voto de dos tercios del número legal de congresistas» y que «si el resultado del referéndum deviene negativo, podrá reiterarse la iniciativa hasta después de dos años».
La literalidad de esta disposición es muy clara y parece darle la razón a los distinguidos congresistas y analistas que concuerdan en que ya expiró el plazo de años a que se refiere dicho artículo legal. Pero tanto unos como otros incurren en el error de soslayar que la LDPCC no es una ley general sobre el referéndum sino únicamente un cuerpo normativo que regula el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos. Incurren igualmente en el error frecuente de leer las normas de manera aislada, haciendo abstracción de su contexto.
En efecto, la LDPCC desarrolla los derechos políticos ciudadanos enunciados en los artículos 2.17, 31 y 32 de la Constitución y, consecuentemente, su capítulo titulado «Del referéndum y de las consultas populares» regula únicamente el referéndum por iniciativa ciudadana y en relación con normas con rango de ley – o leyes – y ordenanzas municipales (Arts. 39.b y 39.c). La regulación del referéndum por iniciativa ciudadana sobre proyectos de reforma de la Constitución, en cambio, es derivada específicamente al artículo 206 de la Constitución (Art. 39.a) y aquella sobre materias de descentralización, a una ley especial (Art. 39.d).
En realidad, el artículo 43 de la LDPCC, que congresistas y analistas citan erróneamente – así como todos los artículos que forman parte de ese capítulo – está referido únicamente a las normas con rango de ley que hayan sido sometidas a referéndum luego de haber sido rechazadas o modificadas sustancialmente por el Congreso, como fue el caso del referéndum del Fonavi. Esta era la única manera en que los ciudadanos podían ejercer su derecho de referéndum, es decir en articulación con el derecho ciudadano de iniciativa legislativa, posibilidad que ha sido eliminada por efecto colateral de la reciente Ley 31399, que condiciona el referéndum por iniciativa ciudadana a que el proyecto normativo en cuestión haya sido aprobado previamente por el Congreso.
No olvidemos tampoco, finalmente, que el referéndum de 2018 no surgió de una iniciativa ciudadana ni fue convocado en aplicación de la LDPCC, sino de una iniciativa del Congreso de la República, de conformidad con el artículo 206 de la Constitución, y convocado por el Presidente de la República en aplicación del artículo 80 de la Ley Orgánica de Elecciones. Por consiguiente, el artículo 43 de la LDPCC no resulta aplicable jurídicamente al referéndum del 9 de diciembre de 2018 y no podría constituir, por ello, un sustento razonable para que los distinguidos congresistas, actuando supuestamente en representación de la ciudadanía, hayan insistido en desconocer el resultado del referéndum de 2018, que no ha perdido vigencia, y en aprobar únicamente con sus votos una reforma que la propia ciudadanía había rechazado con una votación masiva en dicha consulta popular.
Comentarios finales
El objeto del presente artículo no ha sido pronunciarse sobre las bondades o defectos de la bicameralidad que acaba de ser reinstaurada por el Congreso de la República, sino, más bien, examinar la legitimidad con la que dicha reforma constitucional ha sido impulsada en sede parlamentaria y sin participación de la ciudadanía. Y esta es una pregunta fundamental en relación con el referéndum de 2018, en que la ciudadanía se pronunció masivamente en contra de la restauración de la bicameralidad y de la reelección parlamentaria inmediata, pronunciamiento popular que mantiene toda su vigencia.
La esencia de la democracia es la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos del país, ya sea de manera directa o a través de sus representantes, en el entendido que debe existir una armonía fundamental entre congresistas y ciudadanos, es decir entre representantes y representados. Y esa armonía constituye precisamente la base misma de la legitimidad del actuar de los representantes, cuyas voluntades individuales deben traducir siempre, en sus rasgos fundamentales, la voluntad general de la ciudadanía. Dicha legitimidad se pierde cuando los representantes dejan de actuar en armonía con sus representados.
La democracia peruana es esencialmente representativa, pero con ciertos elementos propios de la democracia semi-directa, como es el caso del referéndum, introducido por primera vez en nuestra historia constitucional por la Constitución de 1993. A partir de dicha introducción, el referéndum debe ser considerado como un complemento a nuestra democracia representativa, como una suerte de válvula de seguridad en casos de eventuales diferencias entre representantes y representados. Mientras la ciudadanía no se pronuncie directamente, se debe presumir que los representantes actúan en armonía con sus representados, pero al haberse producido un pronunciamiento directo sobre alguna materia, los representantes ya no pueden ni deben actuar sin tener en consideración dicho pronunciamiento.
La actual reforma constitucional ha sido inconsultamente impulsada por un Congreso que no solo acusa un déficit alarmante de legitimidad, tal como se desprende de sondeos de opinión recientes y no tan recientes, sino que además ha actuado manifiestamente a espaldas de la ciudadanía, haciendo caso omiso de la voluntad ciudadana expresada en el ya mencionado referéndum de 2018, con el argumento erróneo que, según el artículo 43 de la LDPCC, pasados ya más de dos años se podía reiterar una iniciativa rechazada por referéndum.
Nada impedía volver a plantear dicha reforma constitucional, pero a condición de someterla nuevamente a votación popular para que la ciudadanía la ratifique o la rechace, en reconocimiento a la voluntad popular expresada en 2018, aún plenamente vigente. Eso hubiera sido lo genuinamente legítimo, además de genuinamente democrático.
Ver también (haciendo clic en el título):
¿Bicameralidad y reelección parlamentaria inmediata sin referéndum?
¿Reelección inmediata y mayor número de congresistas?
¿Retorno a la reelección parlamentaria inmediata vía el Tribunal Constitucional?
