Sumilla: Restablecer la bicameralidad y la reelección parlamentaria inmediata sin el consentimiento expreso de la ciudadanía mediante referéndum solo contribuirá a ahondar más el divorcio actual entre representantes y representados. 

El jueves 16 de noviembre de este año, el Congreso de la República aprobó por 93 votos contra 28 y una abstención el texto sustitutorio del Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que restablece la bicameralidad en el Congreso de la República del Perú, incluyendo la reelección parlamentaria inmediata. Con ello, los distinguidos congresistas que apoyan dicha reforma han empezado recién a recorrer el camino constitucional que les permitirá materializarla sin tener que recurrir a un referéndum.

Recordemos que tanto el restablecimiento de la bicameralidad como de la reelección parlamentaria inmediata fueron sometidos a un referéndum que tuvo lugar en diciembre de 2018 y ambos fueron rechazados en dicha votación popular. El proyecto para prohibir la reelección inmediata fue ratificado que por 13’598,123 votos nada menos contra apenas 2’248,997 mientras que aquel para restablecer la bicameralidad fue rechazado por 13’949,831 y recibió apenas 1’462,516 votos. La voluntad expresada por la ciudadanía es muy clara.

Y es sin duda por eso, precisamente, que los distinguidos congresistas preferirían no consultarle a la ciudadanía su parecer sobre el actual proyecto de retorno a la bicameralidad y a la reelección parlamentaria inmediata, es decir que los representantes preferirían no escuchar a quienes representan. Tan es esto así que el texto sustitutorio en comentario fue sometido a consideración del Pleno del Congreso dos veces antes de la actual votación. La primera vez fue el 15 de julio de 2022 y recibió 71 votos favorables, y la segunda fue el 8 de junio de 2023 y recibió 86 votos.

Recordemos también que la Constitución puede ser modificada mediante dos procedimientos alternativos. Según el primero, el proyecto debe ser aprobado por el Congreso por mayoría absoluta, es decir por la mitad más uno del número legal de congresistas ó 66 votos, y ratificado por la ciudadanía mediante referéndum. Y en virtud del segundo, el proyecto debe ser aprobado por el Congreso por una mayoría superior a los dos tercios del número legal de congresistas u 87 votos, y ratificado por el mismo Congreso en la siguiente legislatura ordinaria sucesiva con igual número de votos. En este supuesto, el referéndum puede ser omitido.

Como es obvio y notorio, en ambas oportunidades señaladas – 15 de julio de 2022 y 8 de junio de 2023 – el proyecto de reforma fue aprobado por una mayoría superior a la absoluta, es decir por 71 y 86 votos respectivamente, quedando así expedito para ser ratificado mediante referéndum, de conformidad con el primer procedimiento descrito. Pero esa no era la idea y los distinguidos congresistas recurrieron a maniobras procesales dilatorias para evitar la convocatoria a referéndum y asegurar que el proyecto pueda volver a ser sometido a votación, con la esperanza de conseguir los ansiados 87 votos favorables.

Ahora bien, la pregunta que sigue es la siguiente: ¿está totalmente descartada la posibilidad de que el texto sustitutorio en comentario sea sometido a la consideración de la ciudadanía en un referéndum por el solo hecho de haber sido aprobado, en primera votación, por una mayoría superior a los dos tercios del número legal de congresistas? Y la respuesta es tan sencilla como corta: no, dicha posibilidad no está del todo descartada. El referéndum es todavía posible aunque remoto. Veamos por qué.

El referéndum en la reforma constitucional

Para entender a cabalidad en qué consiste la eventual intervención de la ciudadanía en un proceso de reforma constitucional, conviene tener presente la redacción de los párrafos correspondientes del artículo 206 de la Constitución, que establece los dos procedimientos alternativos descritos al inicio de esta nota:

Artículo 206.- Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas.

Nótese de inmediato que una primera aprobación por el Congreso es absolutamente indispensable en todos los supuestos de reforma constitucional y que una ratificación resulta siempre igualmente indispensable, pero por la ciudadanía mediante referéndum si la aprobación se produjo con una mayoría absoluta de votos por lo menos, es decir con 66 votos o más; o por el propio Congreso en una segunda votación que debe tener lugar en la siguiente legislatura ordinaria sucesiva y siempre que la votación obtenida en ambos casos – aprobación y ratificación – supere los dos tercios del número legal de congresistas.

Ahora bien. Lo fundamental para efectos del caso que nos ocupa es poner en relieve que el hecho que una primera aprobación en el Congreso se haya producido por una mayoría superior a los dos tercios del número legal de congresistas no implica, en modo alguno, que el proyecto de reforma constitucional ya no pueda ser sometido a la ratificación de la ciudadanía mediante referéndum, es decir que el referéndum haya quedado así legal y definitivamente descartado. El citado artículo 206 es muy claro al señalar que el referéndum «puede» ser omitido pero no que necesariamente «deba» serlo.

Referéndum por opción parlamentaria

En otras palabras la condición sine qua non para que proceda el referéndum es simplemente que la primera aprobación se haya producido por mayoría absoluta de los congresistas, lo que significa 66 votos favorables por lo menos. Al mismo tiempo, si el número de votos obtenidos supera los dos tercios señalados, los distinguidos congresistas quedarán en libertad para esperar a la próxima legislatura ordinaria sucesiva con la esperanza de obtener también igual número de votos favorables; o para someter el proyecto aprobado a referéndum. Este es el sentido de la frase «puede omitirse el referéndum» en el citado artículo 206 de la Constitución.

Pues bien, la segunda opción fue la que se materializó a fines de 2018. En efecto, los cuatro proyectos de reforma constitucional que el entonces presidente Vizcarra presentó al Congreso y que fueron sometidos a referéndum el 9 de diciembre de 2018 obtuvieron una votación ampliamente superior a los dos tercios. Y a pesar de ello el Presidente del Congreso los remitió al Presidente de la República, señalando que el Pleno había acordado, «luego de ser aprobada y en ejercicio de la potestad que la Constitución Política le reserva, en su artículo 206, remitir a la Presidencia de la República la autógrafa de la reforma constitucional sobre (un oficio por cada proyecto), cuyo original adjunto, para que prosiga el trámite del referéndum».

Es muy cierto que en esa época había tensiones considerables entre los dos poderes del Estado y que el presidente Vizcarra quería el referéndum, pero lo cierto es que el Congreso no tenía ninguna obligación constitucional de acceder a los deseos del Jefe de Estado debido a que los cuatro proyectos fueron aprobados por una mayoría que, como ha sido señalado, permitía omitir el referéndum si así lo decidían los distinguidos congresistas. En realidad, la Constitución vigente no le reconoce facultad alguna al Presidente de la República para exigir que ningún proyecto normativo sea sometido a referéndum.

Y si bien muchos congresistas querían ver el retorno de la bicameralidad y, sobre todo, de la reelección parlamentaria inmediata, los resultados del referéndum permiten concluir que una mayoría abrumadora las ha rechazado, quedando así en evidencia una clara diferencia de opinión entre los distinguidos congresistas – los representantes – y la mayoría de la ciudadanía – los representados – lo que contribuiría a explicar el déficit de legitimidad que del Congreso de la República, que se puede apreciar en sondeos de opinión y encuestas recientes.

Nótese que dicho déficit de legitimidad, que habría sido reconocido en junio último por la propia lideresa del partido que viene impulsando dicha reforma constitucional desde la presidencia de la Comisión de Constitución del Congreso, podría ser fácilmente superado si el Congreso optase por someter a referéndum el texto sustitutorio que acaba de ser aprobado por 93 votos, en aplicación del principio jurídico del paralelismo de las formas, según el cual las cosas de deshacen de la misma manera en que fueron hechas, así como por respeto a la ciudadanía.

Pero la decisión de los distinguidos congresistas de evitar el referéndum en las dos oportunidades en que se aprobó el presente proyecto de reforma constitucional – en julio de 2022 y junio de este año – sugiere fuertemente, por decir lo menos, que la voluntad manifiesta de la mayoría en el Congreso es materializar el retorno a la bicameralidad y a la reelección parlamentaria inmediata únicamente con sus votos, es decir sin consultar a la ciudadanía y, muy probablemente, en contra de su opinión mayoritaria.

Referéndum por iniciativa ciudadana

Y sin embargo, queda otra posibilidad de que el referido texto sustitutorio sea efectivamente sometido a la ratificación de la ciudadanía en una votación popular, pero por iniciativa ciudadana. El referéndum no es solo una prerrogativa del Congreso en materia de reforma constitucional sino también un derecho político ciudadano expresamente reconocido en la Constitución y regulado por la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos.

En efecto, el artículo 32 de la Constitución estipula expresamente que «pueden ser sometidas a referéndum: 1.- La reforma total o parcial de la Constitución» y el artículo 39 de la Ley 26300, que desarrolla legalmente los derechos políticos ciudadanos, dispone textualmente que «procede el Referéndum en los siguientes casos: a) La reforma total o parcial de la Constitución, de acuerdo al Artículo 206 de la misma».

Por consiguiente, basta que un proyecto de reforma constitucional haya sido aprobado por una mayoría absoluta de congresistas, por lo menos, para que pueda ser sometido a referéndum, o bien por iniciativa de los propios congresistas, en virtud del mismo artículo 206, o bien por iniciativa ciudadana, de conformidad con los artículos 32 de la Constitución y 39 de la Ley 26300, e indistintamente de quién haya elaborado y presentado el referido proyecto de reforma constitucional.

El problema que se puede presentar en este último supuesto, sin embargo, es que la cantidad de firmas requeridas para poder solicitar la convocatoria a un referéndum es tan alta que no habría tiempo suficiente para recolectarlas antes del inicio de la legislatura ordinaria siguiente, que se iniciará en marzo de 2024. Según el artículo 38 de la referida Ley 26300, «el referéndum puede ser solicitado por un número de ciudadanos no menor al 10 por ciento del electorado nacional», lo que significa actualmente dos millones y medio de firmas, aproximadamente.

Lo único que cabría preguntarse es cuál sería la actitud de los distinguidos congresistas si alguna asociación ciudadana interesada empezase a recolectar firmas para solicitar que el texto sustitutorio en comentario sea sometido a referéndum. Una posibilidad es que se apresuren con la segunda votación, a partir de marzo del año entrante, para procurar que la reforma entre en vigor antes de que concluya el proceso de recolección de firmas. Pero otra posibilidad es que, por respeto a la ciudadanía, se abstengan de proceder a la segunda votación para no dar la impresión, penosa por cierto, de estar actuando apresurada y deliberadamente al margen del sentir mayoritario de la ciudadanía.

Comentarios finales

La esencia de la democracia es la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos del país, ya sea de manera directa o a través de sus representantes, en el entendido que debe existir un consenso fundamental entre congresistas y ciudadanos, es decir entre representantes y representados. La actual crisis de representación política solo puede ser explicada como un quiebre en ese consenso fundamental, lo que suele producirse poco tiempo después de la elección de los congresistas y luego de las primeras decisiones de éstos en sede parlamentaria. Dicha crisis, por consiguiente, no podría ser imputada a los representados sino, por el contrario, a los representantes, es decir a los distinguidos congresistas.

En relación específica con la reforma constitucional que una mayoría en el Congreso de la República insiste en sacar adelante no obstante el rechazo ciudadano masivo que quedó en evidencia en la votación popular celebrada el pasado 9 de diciembre de 2018, lo que no hace sino ahondar el referido quiebre entre representantes y representados, el déficit de legitimidad así generado podría empezar a ser superado si el Congreso accediese motu proprio a someter a referéndum el texto sustitutorio que acaba de ser aprobado el 16 de noviembre último.

Esa sería la única manera en que los distinguidos congresistas podrían empezar a recuperar la confianza de la ciudadanía, sin descartar a priori que esta última pueda cambiar de parecer y termine ratificando el referido texto sustitutorio, envolviendo así a dicha reforma constitucional de una legitimidad de la que actualmente carece. El restablecimiento del bicameralismo, que constituye un cambio fundamental en el diseño constitucional peruano, debe ser fruto de un indispensable consenso entre representantes y representados, y no una imposición del punto de vista de los primeros sobre los segundos.

Ver también (haciendo clic en el título): 

¿Reelección inmediata y mayor número de congresistas?

¿Retorno a la reelección parlamentaria inmediata vía el Tribunal Constitucional?

Reforma constitucional y referéndum: conceptos básicos

Bicameralidad, ¿cuento chino?