Sumilla: El problema de la representación política no radica en la cantidad sino en la calidad de los congresistas, y en la inexistencia de verdaderos partidos políticos que los formen. 

Nuevamente soplan vientos reformistas en el Congreso de la República. El grupo parlamentario Fuerza Popular presentó el 31 de marzo último un ambicioso proyecto de reforma constitucional – el PL 4637/2022-CR – en que pretende «solucionar la crisis social y política en que se ha visto envuelto nuestro país» mediante dos importantes modificaciones a la Constitución. En virtud de la primera – a su artículo 90 – el Congreso ya no tendría un número fijo de congresistas, expresamente estipulado en el texto constitucional, sino, más bien, un número variable que será definido de manera proporcional a la población electoral: un congresista por cada ciento diez mil electores. Y según la segunda – a su artículo 90-A – la reelección parlamentaria inmediata sería nuevamente posible. (ver aquí)

Es muy cierto que el Perú se halla inmerso en una «crisis social y política» de gravísimas proporciones y que «la situación es insostenible», como bien señala Fuerza Popular en la exposición de motivos de su propuesta normativa. La reciente «vacancia del expresidente Pedro Castillo Terrones producto de un fallido golpe de estado», agrega, «culminó con Dina Boluarte Zegarra asumiendo como nueva presidenta Constitucional de la República». Pero esta situación también «ha traído como consecuencia un estallido de protestas con demandas de la ciudadanía, entre ellas el adelanto de elecciones generales». Y pone en relieve que «el Poder Legislativo y Ejecutivo en este último periodo generó mayor descontento por parte de la ciudadanía», tal como se aprecia en las encuestas del Instituto de Estudios Peruanos que cita en su proyecto.

Y sin embargo, los desarrollos de los últimos años sugieren que la crisis no parecería tener sus orígenes únicamente en la citada vacancia del expresidente Castillo y su desenlace constitucional en aplicación del artículo 115 de la Constitución. En efecto, en el lapso de apenas ocho años, desde 2016, el Perú ha tenido cuatro Presidentes constitucionales, dos Presidentes del Congreso a cargo de las funciones del Presidente de la República, y tres congresos, uno de ellos extraordinario. Consecuentemente, esta «crisis social y política» de la actualidad difícilmente podría ser explicada únicamente como una crisis de naturaleza coyuntural, a partir de la citada vacancia presidencial, sino como una crisis de carácter más bien estructural.

A efectos de dilucidar en qué medida podría el PL 4637/2022-CR contribuir a solucionar de manera efectiva la referida «crisis social y política», se analizará brevemente los principales argumentos que sustentan las dos propuestas de reforma constitucional que contiene. Para tal efecto, se seguirá el mismo orden de ideas del proyecto en comentario, es decir que se analizará primero la propuesta de aumentar el número de congresistas y luego aquella de eliminar la prohibición de reelección parlamentaria inmediata que fuera introducida mediante la aprobación de la Ley 30906.

Aumento del número de congresistas

Como se adelantó, Fuerza Popular propone modificar el artículo 90 de la Constitución, mediante el texto que figura en negrita a continuación:

Artículo 90.- El Poder Legislativo reside en el Congreso de la República, el cual consta de cámara única.

El número de congresistas se establece con base a la población electoral, se determina que exista un representante por cada 110 000 electores. (…)

El punto de partida de este extremo de la propuesta es que, «cuando se gestó la Constitución de 1993, la población llegaba a los 22 millones de habitantes. Treinta años después, evidentemente con el incremento poblacional, es comprensible que el número de representantes no se dé abasto para canalizar las demandas de la ciudadanía». En efecto, la población actual asciende a unos 33 millones de habitantes, con una población electoral de unos 25 millones de electores, lo que significa un congresista por cada 194,500 electores si se mantiene el número de congresistas en 130. Pero si se aprobara la propuesta en comentario, el número total de congresistas ascendería a unos 230, es decir a poco menos que el doble de su número actual. Y los costos de un Congreso más numeroso, por cierto, aumentarían en igual proporción.

Por otro lado, se sostiene que existiría un problema en la estructura de la representación, originado por las escasas dimensiones del Congreso, de manera que un sector de la población estaría subrepresentada mientras que otro estaría sobrerrepresentada. Fuerza Popular se inspira en la tesis de Ricardo Gálvez, quien sostiene que «la distribución actual de escaños no está determinada de manera proporcional según el tamaño de cada jurisdicción. Un 63% de las circunscripciones está sobrerrepresentada y un 45% de la población electoral está siendo subrepresentada. Esto significa que del 100% del padrón de electores hábiles, solamente el 41.8% logró que su votación consiga representación parlamentaria. En otras palabras, la composición del Congreso actual refleja la voluntad de solo 4 de cada 10 electores».

Y la conclusión de Fuerza Popular es que «la subrepresentación es originada por el tamaño del congreso, es decir, no existen suficientes congresistas para asegurar que la mayor parte de la población se identifique». Por consiguiente, la solución lógica al problema está en un aumento del número de congresistas.

Como se puede advertir, Fuerza Popular presume que un Congreso integrado por 230 miembros estará en mejores condiciones para «canalizar las demandas de la ciudadanía» que uno de apenas 130 congresistas. Y si bien es evidente que 230 congresistas podrán hacer algo más que apenas 130, cabe preguntarse si el problema de la representación política puede ser resuelto únicamente con una aproximación esencialmente numérica.

En realidad, la aproximación exclusivamente numérica al problema de la representación política adolece de ciertos defectos. Por un lado, pasa por alto que el trabajo parlamentario no es individual sino colectivo, lo que depende más de la calidad de la interacción entre congresistas que del número de éstos. Tanto la legislación como la fiscalización, que son las dos funciones primordiales que los congresistas realizan en representación de la Nación, implican siempre una actuación colectiva.

Las leyes no son producto de la voluntad de un congresista o grupo de congresistas sino de la voluntad del conjunto de congresistas, expresada en una votación. Congresistas individuales pueden hacer propuestas legislativas, qué duda cabe, pero la transformación de dichas propuestas en leyes implica necesariamente la concurrencia del conjunto de congresistas tanto durante los debates parlamentarios en las comisiones respectivas y en el Pleno, como en las votaciones correspondientes, pues solo así se puede generar la voluntad del Congreso en tanto órgano representativo de la Nación. Lo mismo sucede con los distintos actos de fiscalización, que implican siempre debates y votaciones para determinar la voluntad del Congreso.

Por otro lado, los congresistas no han sido elegidos para atender las demandas de todas las localidades que integran la circunscripción de origen de cada uno de ellos y que suelen ser visitadas en las mal llamadas «semanas de representación» (ver aquí). Tampoco han sido elegidos para cumplir con sus promesas electorales, por contradictorio que pueda parecer. Y la razón es muy sencilla. Ni las «demandas» ni las «promesas electorales» son susceptibles de ser materializadas como consecuencia de la acción individual de un congresista, pues las funciones del Congreso solo pueden ser realizadas, como se acaba de mencionar, mediante la acción concertada y colectiva de los congresistas al momento de legislar y fiscalizar en representación de la Nación.

Esto no significa que los congresistas no deban viajar a los diversos confines del territorio nacional para informarse sobre la diversidad de problemas aquejan a la sociedad. Esos viajes son siempre útiles y necesarios, aunque se presume – o se debe presumir – que los congresistas ya tienen un conocimiento profundo de los problemas de sus circunscripciones electorales de origen, pues fue precisamente debido a ese conocimiento que fueron elegidos.

Recordemos también que «los congresistas representan a la Nación», tal como lo estipula expresamente el artículo 93 de la Constitución, y no a sus «circunscripciones electorales». Y es por ello que resulta inconstitucional sostener que los congresistas representan a sus circunscripciones electorales. Los congresistas representan a la totalidad de la Nación, sin distinción alguna del lugar preciso de residencia de nuestros connacionales, y es por ello que resulta conveniente que visiten todo el territorio nacional, pues solo así estarán en condiciones idóneas para producir leyes que beneficien a la Nación en sí.

En buena cuenta, un número mayor de congresistas no garantizará que su actuación sea no solo acertada sino que sea percibida como tal por la ciudadanía. Semejante actuación solo podría ser posible en tanto los congresistas estén debidamente dotados de una sensibilidad política y social que les permita entender tanto los problemas y necesidades de la Nación como sus posibles soluciones, más allá de sus propios intereses particulares. Una sólida formación humanista, política y ética resulta así indispensable para asegurar una representación que sea cualitativamente mejor, formación que suele estar a cargo de los partidos políticos en casi todo el mundo. Un mero aumento en el número de congresistas que carezcan de tal formación y de una indispensable visión de Estado-Nación no hará sino ahondar la «crisis política y social» que impera hoy en el país. El verdadero problema – conviene poner en relieve – no es la cantidad sino la calidad de los congresistas.

Reelección parlamentaria inmediata

En cuanto a la modificación del artículo 90-A de la Constitución, la propuesta es simplemente suprimir la partícula negativa del referido artículo, que quedaría como sigue:

Artículo 90-A.- Los parlamentarios pueden ser reelegidos para un nuevo período, de manera inmediata, en el mismo cargo.

Recordemos brevemente que el artículo 90-A fue incorporado a la Constitución por virtud de la Ley 30906, una de las tres leyes de reforma constitucional que fueron ratificadas mediante el referéndum que tuvo lugar el 9 de diciembre de 2018 y cuyo objeto era, precisamente, eliminar la reelección parlamentaria inmediata. Esta modificación constitucional fue aplaudida por un sector importante de la ciudadanía pero muy criticada por congresistas y políticos. Y una asociación de ciudadanos – Integridad por el Perú – recolectó 5000 firmas con el objeto de impugnar su constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (ver aquí).

En sustento de este extremo de la propuesta, Fuerza Popular señala que, a partir de dicha modificación, «el Congreso de la República fue integrado casi en su totalidad por congresistas sin experiencia ni conocimiento de la función congresal y mucho menos en la gestión pública, lo cual ha generado, entre otros motivos, un rechazo de la población contra este poder del estado, a quien lo califican de inoperante y falta de sensibilidad con los problemas que aquejan al país». En otras palabras, la causa misma del desprestigio del Congreso radicaría, a juicio de Fuerza Popular, en la prohibición de reelección parlamentaria inmediata.

Y refuerza esa idea señalando además que, si bien la finalidad de la Ley 30906 fue «establecer la priorización en la renovación de los representantes de los departamentos del país y, permitir la modernización y reestructuración política que considere requerir la ciudadanía», se debe constatar que, sin embargo, «nos encontramos ante un contexto de crisis política y falta de representatividad, generada en gran medida por la limitación constitucional al derecho del ciudadano de vigilar y fiscalizar de manera efectiva la representación de los congresistas».

Es cierto que la gran mayoría de miembros del actual Congreso carece de experiencia parlamentaria pero eso no impide que, siendo profesionales competentes y dispuestos a trabajar por el Perú, puedan aprender en el camino, como cualquier profesional calificado que se inicia en un nuevo puesto laboral. Y a pesar de ser éste el primer Congreso ordinario elegido tras haber entrado en vigor la prohibición de reelección inmediata – sin contar el Congreso extraordinario 2020-2021 – nada impedía que excongresistas del período parlamentario 2011-2016 presenten su candidatura al actual Congreso, como fue el caso de cinco de ellos que consiguieron ser reelegidos. En esa lógica, todos los que integraron el Congreso 2016-2021 podrán postular en las próximas elecciones generales y así sucesivamente.

Por otro lado, esta falta de experiencia parlamentaria no es tampoco un problema de dimensiones insuperables. Y la razón es muy sencilla. Los congresistas noveles siempre pueden contar con la asesoría y guía de sus respectivas agrupaciones políticas, que suelen tener entre sus integrantes y dirigentes a excongresistas con amplia experiencia política, o de numerosos profesionales que vienen trabajando como asesores de congresistas a lo largo de varios períodos parlamentarios. Como se sabe, algunos excongresistas han sido contratados para asesorar a sus correligionarios en el Congreso actual.

Asimismo, la supuesta dificultad de fiscalizar a los congresistas ante la imposibilidad de que vuelvan a postular es en realidad un falso problema. En primer lugar porque la Ley 30906 solo prohíbe la reelección parlamentaria «inmediata» pero no la mediata. Transcurrido un período parlamentario, los excongresistas no tienen impedimento alguno para volver a postular y en ese momento el electorado podrá premiar o no con su voto al excongresista que postula de nuevo si es que tuvo una buena actuación como congresista en el pasado.

Pero esta fiscalización no tiene por qué limitarse al congresista individual. Si un congresista no actuó con acierto durante algún período parlamentario anterior, el electorado puede siempre castigar a su partido político en la elección general siguiente no votando por otros candidatos al Congreso del mismo partido o tampoco por su candidato presidencial. Recuérdese que la actuación de los congresistas es por definición colectiva. No es, pues, tan cierto que la prohibición de reelección parlamentaria inmediata limite realmente «el derecho del ciudadano de vigilar y fiscalizar de manera efectiva la representación de los congresistas».

Añade Fuerza Popular que «impedir o establecer límites a la reelección congresal inmediata colisiona con dos derechos fundamentales, que es el derecho a ser elegido del candidato que postula a la reelección y el Derecho de los ciudadanos de elegir libremente a sus representantes» y cita en apoyo de su parecer un informe de la Comisión de Venecia sobre los límites de la reelección parlamentaria, publicado en 2019. Y sin embargo, lo que dicha Comisión señala textualmente en el citado informe es que, «en principio, los límites a la reelección de los parlamentarios no son interferencias arbitrarias o desproporcionadas con la libre participación del pueblo en la vida pública y política. Tampoco son en sí mismos, limitaciones arbitrarias o desproporcionadas del derechos a ser elegido». (ver aquí)

Más aún, la Comisión de Venecia señala también que «la introducción o el levantamiento de los límites de los mandatos de los miembros de los parlamentos entraña una modificación de las condiciones del mandato representativo; sólo el pueblo soberano puede modificar el alcance de la delegación que ha otorgado a los parlamentarios: por consiguiente, los límites de los mandatos deben establecerse en la Constitución». En otras palabras tales modificaciones deben necesariamente constar en el propio texto constitucional. Y eso es exactamente lo que se hizo en el Perú, al prohibir la reelección parlamentaria inmediata mediante una reforma constitucional en la que participó el pueblo soberano mediante el referéndum de diciembre de 2018.

Consideraciones finales

La representación política es un fenómeno intrínsecamente cualitativo y no necesariamente cuantitativo. Un aumento en el número de congresistas solo podría contribuir a solucionar la actual «crisis social y política» en el Perú en la medida que haya también una mejora cualitativa de iguales o mayores proporciones en la formación humanística, política y ética de los futuros congresistas. Un incremento numérico de congresistas, desprovisto de una sustancial mejora cualitativa en su formación, solo contribuirá a que la ciudadanía se sienta cada vez menos identificada con la idea misma de la representación política y a ahondar la «crisis social y política» que el proyecto en comentario pretende solucionar.

La reelección parlamentaria inmediata es una opción que responde a la idiosincrasia y tradición políticas de cada pueblo y debe estar expresamente regulada en la Constitución. En el Perú existe cierto debate sobre la conveniencia de volver a permitirla a pesar de que el porcentaje de reelección parlamentaria ha ido decreciendo en el tiempo, lo que disminuye también la relevancia de dicho debate. Habida cuenta que la modificación constitucional que prohibió dicha reelección inmediata fue aprobada con la participación directa de la ciudadanía mediante referéndum, el principio del paralelismo de la las formas exige que cualquier proyecto de reforma constitucional para dejar sin efecto dicha prohibición sea eventualmente aprobado siguiendo exactamente el mismo procedimiento.

En un contexto político tan delicado como aquel que ha sido descrito en la exposición de motivos del PL 4637/2022-CR, en que cualquier posibilidad de adelanto de elecciones generales que la ciudadanía ha venido exigiendo depende exclusivamente de la voluntad del Congreso de la República, la aprobación de una reforma constitucional que no solo no materialice dicho adelanto sino que aumente el número de congresistas y permita una reelección parlamentaria inmediata que la misma ciudadanía rechazó en un referéndum, podría contribuir a volver a encender los ánimos y a generar un nuevo estallido de protestas.