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¿Retorno a la reelección parlamentaria inmediata vía el Tribunal Constitucional?

Publicado: 2023-03-08

Sumilla: La vía correcta para restablecer la reelección parlamentaria inmediata no es la acción de inconstitucionalidad sino una nueva reforma constitucional que deberá ser ratificada por el pueblo mediante referéndum.

El 27 de enero de 2023, se registró en el portal del Tribunal Constitucional el ingreso de una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley de Reforma Constitucional No. 30906 – que prohíbe la reelección inmediata de parlamentarios de la República. Esta demanda, insólita por motivos de forma como de fondo como se verá de inmediato, fue interpuesta por el movimiento ciudadano «Integridad por el Perú» con el respaldo de las firmas de cinco mil doscientos cincuenta y un (5251) ciudadanos que simpatizan con su causa.

Es insólita en cuanto a la forma porque se trata de una demanda de inconstitucionalidad que fue interpuesta inicialmente ante el Tribunal Constitucional con fecha 14 de junio de 2022 e ingresada con el número Exp. 004-2022-AI pero declarada improcedente mediante Auto de fecha 27 de setiembre del mismo año. Lo que ocurrió fue que el Tribunal advirtió que el expediente de la demanda no incluía copia de la certificación de las firmas que expide el Jurado Nacional de Elección y procedió a declararla inadmisible el 19 de julio, otorgando a los demandantes un plazo de cinco días hábiles para subsanar dicha omisión. Declarada improcedente debido a que no se efectuó oportunamente la subsanación requerida, los demandantes optaron por interponer nuevamente su demanda, siendo registrada por el Tribunal el 27 de enero de 2023 con el número Exp. 001-2023-AI.

Y en cuanto al fondo, es insólita porque lo que una pequeña fracción de la ciudadanía busca es que se declare la inconstitucionalidad de la ley de reforma constitucional mediante la cual se prohibió la reelección inmediata de los congresistas, reforma constitucional que fue aprobada por el Congreso de la República con una votación importante y ratificada por la propia ciudadanía en el referéndum que tuvo lugar el 9 de diciembre de 2018. Recordemos que el proyecto correspondiente (PL 3187) fue previamente aprobado en el Congreso por cien (100) votos y ningún voto en contra o en abstención, es decir por más de los dos tercios del número legal de congresistas; y ratificado en el mencionado referéndum con el voto de 13’598,123 ciudadanos (85.81% de votos válidos) contra sólo 2’248,887 votos (14.19%).

Pero recordemos también que en el mismo referéndum se sometió también a votación un proyecto de reforma constitucional para restablecer la bicameralidad en el Congreso de la República y que dicho proyecto, que había sido modificado por el Congreso para permitir de manera velada que los congresistas en funciones en aquel entonces pudiesen postular en las elecciones generales siguientes, fue desaprobado con el voto de 13’949,831 ciudadanos (90.51% de votos válidos) contra apenas 1’462,516 (9.49%). El rechazo ciudadano al retorno a la bicameralidad, que incluía la posibilidad de una reelección parlamentaria inmediata, fue masivo.

El objeto de este escrito no es, conviene ponerlo de inmediato en relieve, poner en discusión la idea en sí de la reelección inmediata de los congresistas, ya que ese es un asunto que pertenece al ámbito de las opciones políticas y cualquier fracción de la ciudadanía, por pequeña que sea, tiene todo el derecho a aspirar que sus representantes en el Congreso puedan volver a postular de manera inmediata a un nuevo período parlamentario, más allá de su evidente impopularidad entre el grueso de la población. De hecho, algunos congresistas actualmente en funciones han promovido proyectos de reforma constitucional para eliminar la prohibición en comentario.

Su objeto, más bien, es examinar si el recurso al Tribunal Constitucional mediante una acción de inconstitucionalidad para restablecer la posibilidad de una reelección inmediata de los congresistas, interpuesto y sustentado por «Integridad por el Perú», es realmente la vía más apropiada para dejar sin efecto una reforma constitucional que fue debidamente aprobada por el Congreso de la República y ratificada por la ciudadanía en un referéndum. Esto plantea dos interrogantes que se intentará dilucidar en las líneas que siguen. En primer lugar, ¿es competente el Tribunal Constitucional para pronunciarse sobre la constitucionalidad de leyes de reforma constitucional debidamente perfeccionadas y vigentes? Y en segundo lugar, ¿qué competencias tiene el Tribunal Constitución en relación con leyes aprobadas por referéndum?

1.- El Tribunal Constitucional y las leyes de reforma constitucional

El asunto de las competencias del Tribunal Constitucional para pronunciarse sobre la constitucionalidad de leyes de reforma constitucional no es nuevo y ya habría sido zanjado por el propio Tribunal al reivindicar para sí, en diversas sentencias, una competencia plena para tal efecto. Y si bien resulta incuestionable que «el Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución», tal como lo establece expresamente el artículo 200 de nuestra Carta, nada impide examinar y cuestionar desde una perspectiva académica los argumentos jurídicos y lógicos que subyacen a sus pronunciamientos.

La primera vez que el Tribunal tuvo ante sí una demanda de inconstitucionalidad contra una ley de reforma constitucional fue en junio de 2004, cuando el Colegio de Abogados del Cusco impugnó la constitucionalidad de la Ley 28389, que modificaba los artículos 11 y 103 de la Constitución.

Y en una resolución emitida en el transcurso de dicho proceso – RTC 050-2005-AI de fecha 10 de marzo de 2005 – el Tribunal advirtió en su fundamento 4 que, «siendo la norma impugnada una ley de reforma constitucional, es pertinente evaluar si este Tribunal es competente para admitir la demanda interpuesta y ejercer el control de constitucionalidad sobre la ley. En primer lugar, porque ella no se encuentra expresamente enumerada en el artículo 200°, inciso 4 de la Constitución como supuesto normativo pasible de impugnación. En segundo lugar, porque cuando el Congreso del República expide una ley de reforma constitucional, lo hace en ejercicio del poder de reforma constitucional que le confía el artículo 206° de la Norma Suprema, desplegando su capacidad de modificar elementos de la propia Constitución, que es el parámetro de control de este Colegiado, conforme al artículo 1° de la Ley N.° 28301 – Orgánica del Tribunal Constitucional –».

Como se puede apreciar, las leyes de reforma constitucional parecerían estar fuera del alcance de sus facultades constitucionales, pero no, el Tribunal Constitucional argumentará a continuación que sí las tiene. En efecto, su respuesta al primer punto del párrafo anterior, que figura en el fundamento siguiente, fue que «este Tribunal ha precisado anteriormente que la lista de normas contempladas en el artículo 200°, inciso 4 de la Constitución, como susceptibles de ser impugnadas en un proceso de inconstitucionalidad, tiene un carácter estrictamente enunciativo, mas no taxativo (STC N.° 0010-2002-AI/TC, Fundamento N.° 21)».

Y sobre el segundo punto señaló en el mismo fundamento que, «a pesar de que, como quedó dicho, las leyes de reforma constitucional tienen la capacidad de incorporarse e innovar la Constitución (parámetro y no objeto de control en un proceso de inconstitucionalidad), este Tribunal considera que es posible asignar a tales leyes la calidad de fuentes normativas susceptibles de control de validez, debido a que, si bien es cierto que la Constitución es creación de un Poder Constituyente, también lo es que las leyes de reforma constitucional son creación de un Poder Constituyente Constituido y, consecuentemente, restringido en su actuación por los límites jurídicos contemplados con antelación por la fuente que lo constituye».

Primer argumento

Empecemos por el primer argumento del Tribunal. Es muy cierto que las leyes de reforma constitucional no figuran entre las normas susceptibles de ser sometidas a control constitucional que figuran en el artículo 200, inciso 4, de la Constitución y que el Tribunal ha señalado en los dos pronunciamientos aludidos que dicha enumeración «tiene un carácter estrictamente enunciativo, mas no taxativo», lo que parece razonable. Pero lo que el Tribunal omite señalar es que todas las normas que figuran en dicha enumeración tienen un rasgo en común: todas son «normas que tienen rango de ley», pues es únicamente contra estas últimas, indistintamente de figurar o no en dicha enumeración, que procede la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 200, inciso 4, de la Constitución.

Quizá convenga recordar que el criterio expresado por el Tribunal en relación con la enumeración de normas que figura en la disposición constitucional señalada se originó cuando dicho colegiado tuvo que examinar la constitucionalidad de cuatro Decretos Leyes – 25475, 25659, 25708 y 25880 – emitidos durante el «Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional» en 1992, normas claramente con rango de ley que no habían sido tomadas en cuenta al momento de elaborar la Constitución de 1993.

En efecto, el Tribunal recordó en la sentencia correspondiente – STC Exp. 010-2002-AI de fecha 4 de enero de 2003 – que «no sólo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la compatibilidad constitucional de los Decretos Leyes, pese a que no se encuentran comprendidos entre las normas que señala el inciso 4) del artículo 200° de la Constitución, sino que, además, ha entendido, implícitamente, que las normas comprendidas en dicho dispositivo constitucional sólo tienen un carácter enunciativo y no taxativo de las normas que son susceptibles de ser sometidas al control en una acción de inconstitucionalidad».

Ahora bien, este criterio es sin duda acertado en relación con los Decretos Leyes por tratarse de normas que, no obstante tener un incuestionable rango de ley, no fueron incluidas en la enumeración del artículo 200, inciso 4, de la Constitución. Y es en ese sentido preciso que se debe entender su carácter «enunciativo y no taxativo»: toda «norma con rango de ley» debe estar sujeta a control constitucional y ser considerada, por ello, como parte de la enumeración en comentario. Pero la pregunta que sigue es: ¿constituyen las leyes de reforma constitucional «normas con rango de ley»? Y la respuesta es necesariamente que no, las leyes de reforma constitucional no son ni podrían ser consideradas como «normas con rango de ley» por ser estas últimas normas necesariamente «infraconstitucionales». Las leyes de reforma constitucional son normas plenamente constitucionales. De no ser así no tendrían la fuerza jurídica para modificar las disposiciones de la Constitución vigente.

Segundo argumento

Y en cuanto al segundo argumento que el Tribunal consigna en su RTC 050-2005-AI, baste señalar que, como bien apunta dicho colegiado en el ya citado fundamento 5 de esa resolución, «si bien es cierto que la Constitución es creación de un Poder Constituyente, también lo es que las leyes de reforma constitucional son creación de un Poder Constituyente Constituido y, consecuentemente, restringido en su actuación por los límites jurídicos contemplados con antelación por la fuente que lo constituye».

Y dichos límites jurídicos no son otros que aquellos consignados en el Título VI de la Constitución, cuyo artículo único – el 206 – regula los procedimientos aplicables a «todo» supuesto de reforma constitucional. Recordemos que la Constitución vigente no tiene cláusulas pétreas. Por consiguiente, un proyecto de ley de reforma constitucional se convertirá en «ley constitucional» – y pasará así a integrar el propio texto de la Constitución, que es «parámetro y no objeto de control en un proceso de inconstitucionalidad» – siempre que se hubiese seguido escrupulosamente los procedimientos establecidos en el citado artículo 206 de la Constitución.

2.- El Tribunal Constitucional y las leyes aprobadas por referéndum

Al igual que en el caso de sus competencias en materia de leyes de reforma constitucional, el Tribunal Constitucional ha reivindicado para sí la competencia para ejercer un control constitucional sobre leyes aprobadas mediante referéndum. Así lo señaló en su sentencia STC Exp. 007-2012-AI, publicada el 30 de noviembre de 2012, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Ley 29626 – Ley de Devolución del Fonavi a los Trabajadores que Contribuyeron al Mismo, la primera – y hasta el momento la única – ley aprobada directamente por la ciudadanía en una votación popular celebrada a instancia de una fracción de aquella.

En dicha sentencia, el Tribunal señaló que «sostener que una ley aprobada por referéndum se encuentra exenta de control constitucional, implicaría asumir que la voluntad en él manifestada emana de un poder absoluto, carente de límites jurídicos» y argumentó en sustento de dicha aseveración que «si bien el artículo 45° de la Constitución establece que "[e]l poder del Estado emana del pueblo", ello no significa que dentro del Estado Constitucional, es decir, una vez vigente la Norma Fundamental, el pueblo se mantenga como detentor de un Poder Constituyente capaz, de iure, de actuar de modo incompatible con los postulados constitucionales».

La pregunta fundamental, como bien lo sugiere el Tribunal Constitucional, es qué valor jurídico tiene la voluntad expresada por la ciudadanía en un referéndum. Por un lado, recuerda que «el poder del Estado emana del pueblo», tal como lo reconoce la Constitución en su artículo 45, pero aclara de inmediato que eso no significa que el pueblo pueda pronunciarse como titular del poder constituyente, es decir como un «poder absoluto, carente de límites jurídicos». Esto es algo confuso. Si el poder del Estado emana del pueblo, se debe entender que el pueblo es el titular de la soberanía, pues sólo así podría el poder del Estado emanar del pueblo, cuya voluntad no sólo se ha materializado en la Constitución Política del Estado sino que siempre se pronuncia como tal cuando interviene en un referéndum.

Esto no significa, por cierto, que el pueblo ejerce su poder constituyente cada vez que se pronuncia en un referéndum, pues eso depende de la naturaleza del acto normativo que es sometido a su consideración, para que lo ratifique o lo rechace. No es lo mismo pronunciarse sobre un proyecto de norma con rango de ley que sobre un proyecto de reforma constitucional, pues sólo en este último caso ejerce su poder constituyente. Pero en ambos casos, y esto es lo fundamental, se pronuncia en su condición de titular de la soberanía y su decisión es final y definitiva.

Es sin duda por ello que el jurista español Manuel Aragón sostiene en relación con el caso peruano que «la declaración de que la soberanía nacional 'reside en el pueblo' ("El poder del Estado emana del pueblo", artículo 45° de la Constitución) es una prescripción jurídica y no un enunciado meramente político o la descripción de lo que fue (el poder constituyente) en el momento de emanación de la Constitución, pero que nunca ya será a partir de la entrada en vigor del texto constitucional». Y en tanto «prescripción jurídica», se debe entender que la soberanía reside en el pueblo de manera permanente. Esta cita de Aragón es reproducida en la sentencia STC Exp. 0014-2002-PI, publicada el 25 de enero de 2003, sobre la Ley 27600.

Sin embargo, el Tribunal insiste en el fundamento 18 su sentencia sobre la ley del Fonavi al señalar que «cuando el pueblo se pronuncia democráticamente en un referéndum, no lo hace como un poder jurídicamente ilimitado, sino como un poder constituido, y por consiguiente, limitado, esencialmente, por el respeto a la Norma Fundamental. De ahí que el artículo 1° de la Ley N.° 26300 establezca que los derechos de participación ciudadanos, entre los que se incluye el de referéndum (artículo 2°, literal c.), se ejercen "de conformidad con la Constitución"». Y explica que «en tal caso "el pueblo actúa en calidad de poder constituido, pues si actuara como poder constituyente no podría ser objeto de limitaciones jurídicas más allá de la que él mismo pudiera autoimponerse" (cfr. STC 0014-2002-PI, F. J. 116)».

Nuevamente estamos ante una confusión. Pero en este punto lo que el Tribunal confunde es el valor jurídico de un referéndum con el ejercicio ciudadano del derecho de referéndum, es decir con el derecho de una fracción de la ciudadanía a solicitar que un proyecto normativo sea sometido a consideración de la ciudadanía en su conjunto en un referéndum. Dicho derecho de participación ciudadana, naturalmente, está debidamente regulado tanto en la Constitución como en la citada Ley de los derechos de participación y control ciudadanos, pero una vez celebrado el referéndum así solicitado, la voluntad en él expresada deberá ser considerada como la voluntad soberana del pueblo.

Pero en el mismo fundamento citado, el Tribunal intenta también sustentar su posición reproduciendo una distinción entre la actuación del pueblo como «poder constituido» y como «poder constituyente», distinción que introdujo al pronunciarse en 2003 sobre la constitucionalidad de la Ley 27600, mediante la cual se pretendió dar inicio a un proceso de reforma total de la Constitución con miras a abrogar la Carta de 1993 actualmente vigente. En dicha sentencia se señaló que, «cuando mediante referéndum se aprueba sólo una reforma parcial de la Constitución, en tal caso la intervención del pueblo se presenta como un elemento que incide exclusivamente sobre la eficacia. Lo que no sucede, por cierto, cuando el pueblo actúa en calidad de Poder Constituyente, en cuyo caso la aprobación de la Constitución la realiza él mismo y su decisión es un elemento constitutivo de su elaboración».

Esto es obviamente absurdo. Por un lado, porque ya hemos visto que el pueblo se pronuncia siempre como titular de la soberanía, indistintamente del rango jurídico del proyecto normativo sometido a su consideración. Pero por el otro, porque el Tribunal se basa en el artículo 32, inciso 1, para argumentar que el pueblo se pronuncia como poder constituyente únicamente en el supuesto de una reforma «total» de la Constitución pero no en aquel de una reforma «parcial». Y esto es también absurdo por la sencilla razón que tanto «reforma total» como «reforma parcial» de la Constitución figuran en el mismo inciso del artículo 32 de la Constitución, de manera que lo que se aplica a un supuesto de reforma constitucional resulta igualmente aplicable al otro: o el pueblo se pronuncia en un referéndum como titular del poder constituyente en ambos supuestos o en ninguno, pero no en uno sí y en el otro no. Mas sea como fuere, el pueblo se pronuncia siempre, en un referéndum, como titular de la soberanía.

3.- Comentarios finales

Desde una perspectiva estrictamente académica y jurídica, se puede concluir que las competencias alegadas por el Tribunal Constitucional para pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley de reforma constitucional no tienen sustento en el texto mismo de la Constitución Política vigente, toda vez que su artículo 200, numeral 4, las limita expresamente a «normas con rango de ley», es decir a normas «infraconstitucionales», y las leyes de reforma constitucional son normas de rango plenamente constitucional, como condición sine que non para poder modificar la Constitución. En caso contrario, no tendrían la fuerza jurídica para modificarla.

La voluntad expresada por el pueblo en un referéndum constituye siempre la voluntad del titular de la soberanía, indistintamente de la jerarquía jurídica del proyecto normativo sometido a su consideración para que lo ratifique o lo rechace en instancia final y definitiva. La distinción que hace el Tribunal Constitucional entre el valor de un referéndum para ratificar un proyecto de norma con rango de ley o un proyecto de reforma constitucional, así como su distinción entre el pueblo como poder constituido y como poder constituyente, carecen de sentido. El pueblo se pronuncia siempre, en un referéndum, como titular de la soberanía.

La ley 30906, que prohíbe la reelección parlamentaria inmediata, fue debidamente aprobada por el Congreso de la República con una votación superior a los dos tercios del número legal de congresistas y ratificada por el pueblo en un referéndum que recibió el apoyo del 85.81% de los votos válidamente emitidos. La Ley 30906 es, pues, una ley de reforma constitucional que fue ratificada por el propio titular de la soberanía, motivo por el cual se debe inferir que se encuentra fuera del alcance de las competencias del Tribunal Constitucional.

Nada obsta, sin embargo, que el Congreso de la República proceda a reformar nuevamente la Constitución, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 206 de la Carta, para restaurar la reelección inmediata de congresistas, pero siempre que recurra al procedimiento que incluye el referéndum, toda vez que la prohibición en comentario fue originalmente ratificada por el propio pueblo. Impugnar la constitucionalidad de la Ley 30906 ante el Tribunal Constitución no es, pues, la vía correcta para tal fin y la acción de inconstitucionalidad en comentario, promovida por «Integridad por el Perú», parece más bien como un intento de jugar en pared con los congresistas que buscan su reelección inmediata, pero eludiendo su responsabilidad política y endosándosela al Tribunal Constitucional.


Escrito por

Hubert Wieland Conroy

Magister en Derecho Constitucional. Diploma de Estudios Superiores en Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra.


Publicado en

La pluma inquieta

Reflexiones constructivas sobre temas diversos.