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Bicameralidad, ¿cuento chino?

Publicado: 2017-04-29

Sumilla: El prestigio del Congreso de la República no depende ni del número de congresistas ni del número de cámaras, sino de la calidad moral e intelectual de sus miembros.

La bicameralidad, como todos sabemos, es una modalidad de diseño constitucional en que el órgano legislativo está compuesto por dos cámaras – cámara alta y baja, o diputados y senadores – y que estuvo en vigencia en el Perú hasta la eliminación del Senado al entrar en vigor la Constitución de 1993. Desde entonces, sin embargo, no han faltado voces que han reclamado, desde diversas tiendas políticas, la necesidad de rescatar la tradición y cultura política del Perú mediante el retorno a la bicameralidad.

En abono de tales voces, resulta inevitable constatar que la legitimidad de los Congresos unicamerales que se han sucedido desde el año 2001, cuando llegó a su fin del régimen del Ing. Fujimori, ha sido invariablemente puesta en discusión al poco tiempo de haber asumido sus funciones los nuevos congresistas, al inicio de cada periodo parlamentario. 
 
Los flamantes congresistas – obviamente no todos – eran prontamente acusados en medios de prensa de tener causas pendientes con la justicia, de ser corruptos, de haber adulterado su hoja de vida, de no poseer los títulos académicos que alegaban poseer, de ser mediocres, entre otras causales de desprestigio. La tendencia general era a no sentirse representado por los congresistas que acababan de ser elegidos por voto popular.

Ante situación tan poco halagüeña para nuestro órgano legislativo, que algunos denominan «primer poder del Estado», una de las respuestas más recurridas es hacer un llamado a la restitución del Senado y al retorno de la bicameralidad, con la inocente – aunque a veces interesada – creencia de que un Senado podría sacar rápidamente al Congreso de la República del desprestigio en que se ha venido hundiendo de un tiempo a esta parte. 

Pero, ¿es esto realmente así? ¿La restitución de la bicameralidad es realmente una garantía de representación política adecuada y de calidad legislativa óptima? 

Una respuesta positiva implicaría que el mal radicaría en las instituciones y no en las personas que le dan – o le deben dar – vida, soslayando así que las instituciones suelen ser indesligables de las personas que se rigen por ellas, como dos caras de una misma moneda.

Una respuesta negativa adolecería a priori de un defecto similar, pues toda institución tiene su historia y responde a los problemas planteados por las sociedades dentro de un contexto histórico determinado, no siempre exportables de manera automática a otras realidades históricas. 

Una breve revisión de los orígenes del bicameralismo y de los principales argumentos en un sentido u otro puede ser de mucha utilidad para aproximarse de manera más realista a la famosa disyuntiva bicameralismo/unicameralismo. 
 
Haciendo un poco de historia… 

El ejemplo clásico del bicameralismo es el Parlamento británico, que tiene sus orígenes en la Edad Media, cuando el monarca inglés convocaba a sus principales vasallos, aquellos que habían recibido sus tierras directamente del rey, para consultarles sobre diversos asuntos del reino, en particular sobre temas financieros. Estas reuniones entre el rey y los grandes nobles tenían lugar, obviamente, en un solo recinto.

Con el paso del tiempo, se fue haciendo necesario convocar también a representantes de los burgos y a caballeros de nobleza menor, debido a que los burgos poseían recursos económicos nada despreciables y podían contribuir a satisfacer las necesidades financieras crecientes del monarca. Naturalmente, estos últimos – burgueses y caballeros menores – no sesionaban junto con los nobles más cercanos al rey sino aparte, dando así origen a un Parlamento con dos cámaras. 
 
Debido a la fuerza política cada vez mayor de la segunda cámara – denominada de los Comunes por tratarse de representantes de las comunas del reino – la Cámara de los Lores fue perdiendo gradualmente su gravitación política y, en la actualidad, todas las decisiones políticas de relevancia son tomadas únicamente con los votos de la cámara de los Comunes, convirtiendo al Parlamento británico en una entidad política virtualmente unicameral. 
 
Así las cosas, se hace evidente que el Parlamento británico tuvo un origen esencialmente unicameral y noble, para luego transformarse en una entidad bicameral debido a que los nobles y los comunes no se mezclaban para sesionar, y terminar nuevamente en un diseño político unicameral dominado por los comunes. La Cámara de los Lores no ha desaparecido pero carece de funciones políticas de relevancia. 
 
Estados Unidos de América, heredero directo del Reino Unido de Gran Bretaña, tiene un congreso bicameral, pero su caso es muy distinto al británico. En efecto, las dos cámaras del congreso norteamericano no representan a nobles y a comunes respectivamente, sino, más bien, al pueblo – la Cámara de Representantes – y a los Estados federados que integran la Unión – el Senado. 
 
El bicameralismo norteamericano se explica debido a que Estados Unidos de América no apareció desde un inicio como un solo Estado sino, por el contrario, como la unión de varios pequeños Estados independientes que accedieron a unirse para crear un solo Estado siempre que existiese una cámara – el Senado – en que pudiesen defender sus intereses frente a la Unión. 

Por otro lado, como cada Estado federado tiene el mismo número de senadores, indistintamente de su tamaño, es a través del Senado que se asegura la igualdad entre Estados federados en el seno de un Estado federal. 
 
Un caso similar ocurre en el caso de países europeos federales como Alemania y Austria, que fueron formados por la unión pequeños Estados independientes (principados, ducados, etc.). en el caso específico de Alemania, por citar un solo ejemplo, el «Bundestag» representa al pueblo, mientras que el «Bundesrat» representa a los «Bundesländer» (Estados federados). 
 
En cuanto a la calidad y oportunidad de las leyes…

La calidad y oportunidad de las leyes son dos temas que, obviamente, preocupan legítimamente a la población, pero cabe preguntarse si una segunda cámara contribuiría real y eficazmente a promover una mejoría en dichos ámbitos.

Ambos temas dependen, invariablemente, de la voluntad política de los miembros del Congreso de la República y, naturalmente, de la voluntad de los partidos políticos representados en el órgano legislativo. Pero dependen también de su sensibilidad política para identificar los problemas del pueblo y hacer propuestas inteligentes, creativas y constructivas que respondan adecuadamente a tales problemas y promuevan el bien común. 

Nada de esto, ciertamente, depende del número de cámaras del Congreso de la República, como tampoco del mayor o menor número de sus miembros. 
 
La calidad de las leyes está, en realidad, en función directa de la calidad misma de los congresistas y de los partidos políticos que promueven sus candidaturas en cada proceso electoral, y no, como se insiste en hacer creer, del mayor o menor número de congresistas o de cámaras. Mientras el beneficio personal sea el objetivo primordial de muchos congresistas y partidos políticos, sin dar mayor importancia a las necesidades reales de la población, el Congreso de la República seguirá en crisis. 
 
La oportunidad de las leyes, por otro lado, está en función directa de la urgencia de contar con tales o cuales normas en un momento dado, lo que constituye, en última instancia, una cuestión de conveniencia política, pero siempre desde la perspectiva del bien común.
 
Una ley puede ser urgente en tanto respuesta a un problema general que afecta a sectores importantes de la población, en cuyo caso conviene hacerla entrar en vigor lo antes posible. Pero puede no serlo, en cuyo caso los congresistas disponen de más tiempo para evaluar mejor sus diversas disposiciones. 
 
Pero si hay consenso y la ley es urgente, será irrelevante que el Congreso esté compuesto por una o dos cámaras. En caso de una ausencia de consenso, en cambio, por más que se trate de un Congreso unicameral, el proyecto demorará mucho en ver la luz. 
 
Algo similar sucede con el argumento de la reflexión. Si un partido político tiene mayoría en las dos cámaras que conforman el Congreso y se ha propuesto aprobar una ley determinada, será irrelevante la existencia de una supuesta «cámara de reflexión» y dicha ley será raudamente aprobada por el partido que ostenta la mayoría indicada. 
 
Nada impide, ciertamente, que un congreso unicameral disponga de una reglamentación adecuada para asegurar que las leyes no sean aprobadas con una celeridad excesiva y contraproducente. 
 
A modo de conclusión

La bicameralidad se explica perfectamente bien en Estados federales en los que la segunda cámara constituye el órgano de representación de los Estados federados frente al Estado federal, como es el caso de Estados Unidos de América, Alemania o Austria. No es, ciertamente, el caso del Perú, que constituye un Estado unitario por definición. 
 
Dos cámaras legislativas elegidas básicamente por los mismos electores y sin que medie una diferenciación clara de sus competencias inevitablemente equivaldría a una mera duplicación de cámaras que en nada contribuiría a mejorar el desempeño del Congreso de la República e implicaría un mayor costo al erario nacional. 
 
En nuestro país, un bicameralismo podría ser interesante en un contexto de descentralización en que la segunda cámara pudiera ser elegida por las unidades territoriales creadas en el marco de dicho proceso. Pero el caso es que el proceso de creación de macroregiones ha fracasado y la descentralización se ha reducido, esencialmente, a denominar «regiones» a los antiguos departamentos del Perú. 

Un genuino proceso de descentralización debería implicar dividir al país en cuatro o cinco macroregiones con competencias distintas y complementarias a las del gobierno central. Pero esto no está ni en la agenda política ni menos en la cultura política popular. 
 
No se puede – ni se debe – pensar las instituciones políticas en total divorcio de la dimensión humana ya que todas las instituciones son creaciones humanas que son tan buenas – o malas – como las personas que le dan vida quieren que sean. 
 
En última instancia, el prestigio del Congreso de la República dependerá siempre de la calidad moral e intelectual de sus miembros y de la voluntad política de los partidos políticos de promover el bien común no el beneficio propio. Y para ello, el número de congresistas o de cámaras es un dato absolutamente irrelevante, por no decir un cuento chino...


Ver también (haciendo clic en el título)

¿Representan los congresistas a la Nación?



Escrito por

Hubert Wieland Conroy

Magister en Derecho Constitucional. Diploma de Estudios Superiores en Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra.


Publicado en

La pluma inquieta

Reflexiones constructivas sobre temas diversos.