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Reforma constitucional y referéndum: conceptos básicos

Publicado: 2020-07-25

Sumilla: Iniciativa de reforma constitucional y de referéndum son dos derechos de participación política ciudadana directa que la Constitución consagra y que deberíamos conocer mejor y utilizar en el Perú.

El Perú es una república democrática, social, independiente y soberana que tiene un gobierno representativo, tal como lo establece expresamente el artículo 43 de la Constitución Política en vigor.

Esto significa que el pueblo, al instaurar un orden constitucional mediante el ejercicio de su poder constituyente, determinó que no se gobernaría de manera directa sino que sería gobernado por diversos órganos creados por la Constitución y denominados, por tal motivo, poderes constituidos. La razón de éstos, por cierto, no es solo actuar de conformidad con el mandato que la Constitución les otorga, sino, fundamentalmente, actuar en representación del pueblo.

Esta idea es fundamental. Todos los poderes del Estado – léase Ejecutivo, Legislativo o Judicial – ejercen sus funciones en representación del pueblo o, en otras palabras, como si fuera el propio pueblo que las ejerce por intermedio de ellos. Por poner un ejemplo, cuando el Congreso de la República se pronuncia sobre un proyecto de ley y lo sanciona, se debe entender que dicho proyecto de ley ha sido sancionado por el propio pueblo, por intermedio de sus representantes.

Pero el hecho que el pueblo haya decidido delegar en los diversos órganos del Estado el ejercicio del poder público y del gobierno no implica, en modo alguno, que el pueblo haya renunciado por completo a participar de manera directa en diversos asuntos públicos que le pudieran interesar en un momento o coyuntura determinados.

Participación política ciudadana directa 

En efecto, el pueblo se ha reservado a sí mismo la potestad de intervenir de manera directa en determinados asuntos que están expresamente estipulados en la Constitución Política vigente. No olvidemos que una Constitución no es un texto legal que le ha sido impuesto al pueblo sino, más bien, un texto que refleja y materializa la voluntad soberana que el pueblo ha expresado por intermedio de sus representantes libremente elegidos durante el proceso constituyente.

En tal sentido, los derechos políticos que el pueblo se ha reservado a sí mismo se encuentran en dos artículos de la Constitución. El primero es el artículo 31 del capítulo titulado «De los derechos políticos y de los deberes» del Título de la Constitución que trata «De la persona y de la sociedad»:

«Artículo 31.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica (…)».

Y el segundo es el artículo 206 del Título que trata exclusivamente «De la reforma de la Constitución» y que solo consta del citado artículo:

«Artículo 206.- Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la República.

La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral».

En el presente comentario, no nos ocuparemos de todos los derechos políticos que el artículo 31 le reconoce a la ciudadanía, sino únicamente de los dos derechos que atañen a la reforma constitucional: el derecho de iniciativa de reforma constitucional y el derecho de referéndum.

Derecho de iniciativa de reforma constitucional

Empecemos señalando que el artículo 206 establece los dos procedimientos alternativos mediante los cuales la Constitución en vigor puede ser modificada. Según el primer procedimiento, el proyecto de reforma constitucional deberá ser aprobado por el Congreso por mayoría absoluta del número legal de sus miembros y ratificado por la ciudadanía mediante una votación popular (referéndum). Y según el otro procedimiento, se puede omitir el referéndum si el Congreso aprueba el proyecto en dos legislaturas ordinarias sucesivas y con una votación superior a los dos tercios en cada caso.

Nótese que ambos procedimientos implican tanto una aprobación como una ratificación. En el primero, el principal, la aprobación es efectuada por el Congreso y la ratificación, por la ciudadanía en una votación popular. En el segundo, en cambio, tanto la aprobación como la ratificación son llevadas a cabo por el mismo Congreso de la República, siempre que ambos actos hayan tenido el respaldo de una mayoría superior a los dos tercios y en dos legislaturas ordinarias sucesivas.

Ahora bien, el derecho de iniciativa de reforma constitucional, como su nombre lo indica, es el derecho a presentar proyectos de reforma de la Constitución al Congreso de la República, derecho que el artículo 206 de la Constitución le reconoce expresamente, no solo al Presidente de la República y a los congresistas, sino también a la ciudadanía. Así, una fracción de ésta puede dar inicio a un proceso de reforma constitucional mediante la presentación del proyecto correspondiente al órgano legislativo. Y para ello, el artículo 206 exige que el proyecto ciudadano de reforma esté respaldado por un número de firmas equivalente al 0.3% de la población electoral.

Este importante derecho está regulado por la Ley 26300 – Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC), y sus elementos más importantes son: 1) el proyecto de reforma constitucional ciudadano debe estar respaldado por un número de firmas no menor del 0.3% del electorado nacional (Art. 17), lo que equivale actualmente a unas 74,000 firmas; 2) los ciudadanos tienen los mismos derechos y limitaciones que los congresistas para elaborar su proyecto de reforma constitucional, lo que comprende todas las materias con la exclusión expresa de los temas tributarios o presupuestarios (Art. 18); y 3) es improcedente toda iniciativa de reforma constitucional que recorte los derechos ciudadanos consagrados en el Artículo 2 de la Constitución (Art. 19).

Como se puede apreciar, los ciudadanos pueden presentar proyectos de reforma constitucional sobre básicamente las mismas materias que los propios congresistas, lo que cubre virtualmente la casi totalidad del espectro temático de la cosa pública. La única limitación al derecho ciudadano de iniciativa de reforma constitucional es la que figura en el artículo 19 de la Ley 26300 y a la que se ha aludido en el párrafo anterior.

Derecho de referéndum

Este importante derecho es aún poco conocido en el Perú, pues solo ha sido utilizado como tal una sola vez bajo el imperio de la Constitución de 1993: la votación popular que tuvo lugar en diciembre de 2018 para ratificar cuatro proyectos de reforma constitucional que habían sido previamente aprobados por el Congreso de la República.

Para comenzar, existe la creencia que el término «referéndum» es un simple sinónimo de «votación popular». Esto, por cierto, no es correcto. El «referéndum» no es un acto sino un derecho. En efecto, el «referéndum» es el derecho a ratificar o rechazar una norma previamente aprobada por un órgano representativo y la «votación popular» es el acto material mediante el cual se ejerce dicho derecho. Por consiguiente, si un proyecto normativo fuese sometido a «referéndum», solo podría entrar en vigor si es ratificado mediante la «votación popular» correspondiente.

Por consiguiente, el derecho de referéndum que figura en la Constitución de 1993 debe ser entendido como el derecho de los ciudadanos a ratificar o rechazar, mediante una votación popular, un proyecto normativo que hubiera sido previamente aprobado por el Congreso de la República y que entrará en vigor únicamente si es ratificado en dicha votación popular. 

El referéndum, conviene poner en relieve, es aplicable tanto en relación con proyectos de norma con rango de ley como con proyectos de reforma constitucional, de conformidad con el artículo 32 de la Constitución. Y también lo es en relación con ordenanzas municipales y materias relativas al proceso de descentralización, según ese mismo precepto constitucional.

Reforma constitucional y referéndum

En materia de reforma constitucional, un referéndum puede ser iniciado de dos maneras: a instancia del Congreso de la República, de conformidad con el artículo 206 de la Constitución, o a petición de una fracción de la ciudadanía, con arreglo al artículo 32 de la misma Carta.

Recordemos que el citado artículo 206 dispone que toda reforma constitucional debe ser aprobada por mayoría absoluta de los congresistas y ratificada por votación popular; y que esta última puede ser omitida si el Congreso la aprueba en dos legislaturas ordinarias sucesivas y con una votación superior a los dos tercios en cada caso. Esto significa que si un proyecto de reforma es aprobado por mayoría absoluta, pero sin superar los dos tercios, solo podrá entrar en vigor si es ratificada en una votación popular. En este supuesto, estaríamos ante un referéndum de naturaleza obligatoria.

Pero si el proyecto de reforma es aprobado por una votación superior a los dos tercios, el Congreso queda en libertad para esperar a la legislatura ordinaria siguiente para someterlo nuevamente a votación o para proceder con el referéndum. Recuérdese que el artículo 206 señala que el referéndum puede ser omitido, pero no que debe serlo. En este supuesto, el referéndum ya no sería de naturaleza obligatoria sino facultativa.

Recordemos ahora que el artículo 32 de la Constitución estipula en su numeral segundo que «pueden ser sometidas a referéndum: 1. La reforma total o parcial de la Constitución, de acuerdo al Artículo 206 de la misma (…)». Esto significa que, ante un proyecto de reforma constitucional, la ciudadanía tiene el derecho de solicitar que sea sometido a ratificación mediante votación popular (referéndum), siempre que aquel haya sido previamente aprobado por mayoría absoluta en el Congreso de la República.

Este importante derecho también está regulado por la Ley 26300 – Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC), y sus elementos más importantes son: 1) el referéndum puede ser solicitado por un número de ciudadanos no menor al 10 por ciento del electorado nacional (Art. 38), lo que equivale actualmente a unos 2.4 millones de firmas; 2) el referéndum procede en el caso de la reforma total o parcial de la Constitución, de acuerdo al Artículo 206 de la misma (Art. 39); y 3) no pueden someterse a referéndum la supresión o disminución de derechos fundamentales de la persona, ni normas tributarias ni presupuestales (Art. 40).

Nótese que cuando un referéndum constitucional ha sido iniciado a petición de la ciudadanía en el marco del artículo 32 de la Constitución, estaríamos ante el ejercicio activo del derecho de referéndum, pues la votación popular correspondiente tendría lugar únicamente si la ciudadanía lo solicita. Pero en el caso de un referéndum iniciado a instancia del Congreso de la República en el marco del artículo 206 de la Constitución, estaríamos ante el ejercicio pasivo del derecho de referéndum, puesto que su actuación se limitaría a acudir a las urnas.

Consideraciones finales

La ciudadanía tiene derecho pleno para presentar proyectos de reforma constitucional ante el Congreso de la República, los que podrán ser aprobados o rechazados, o aprobados con modificaciones. Y en el caso de una primera aprobación en el Congreso, tiene también el derecho de solicitar que el proyecto aprobado sea sometido a referéndum, aunque el número de firmas necesarias sea excesiva e irrazonablemente alto.

Lo que la ciudadanía no puede hacer, es pretender que su proyecto de reforma constitucional sea sometido directa e inmediatamente a votación popular (referéndum) sin antes haber sido aprobado por el Congreso. Así lo dispone el artículo 206 de la Constitución al estipular que «Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso» y así lo confirma el artículo 39 de la Ley 26300, al señalar que el referéndum procede en materia de reforma total o parcial de la Constitución «de acuerdo al Artículo 206 de la misma».

En el caso de los derechos políticos de la ciudadanía, no se debe confundir iniciativa de reforma constitucional con iniciativa de referéndum. La primera es el derecho a presentar un proyecto de reforma constitucional (Art. 206) y la segunda, el derecho a solicitar que un proyecto de reforma constitucional sea sometido a ratificación mediante votación popular, es decir a referéndum (Art. 32). Son dos derechos claramente distintos. 

Y tampoco se debe confundir iniciativa de referéndum con convocatoria a referéndum. Mientras que la iniciativa de referéndum constituye un genuino acto político, en virtud del cual la ciudadanía toma la decisión de solicitar que un proyecto normativo sea sometido a su ratificación mediante votación popular, la convocatoria a referéndum es un mero acto administrativo que el Presidente de la República realiza exclusivamente a petición del Congreso para dar inicio al proceso de referéndum, de conformidad con el artículo 206 de la Constitución. En el caso de un referéndum a petición de la ciudadanía (Art. 32), el acto administrativo de convocar a referéndum es llevado a cabo por la autoridad electoral (Art. 44 de la Ley 26300).

Finalmente, no está de más reiterar que, tratándose de un proyecto de reforma constitucional, solo dos agentes tienen iniciativa de referéndum, es decir, están habilitados por la Constitución para decidir que un proceso de referéndum deba tener lugar: el Congreso de la República en el marco del artículo 206 de la Constitución y la ciudadanía, con arreglo al artículo 32 de esa Carta. Nadie más.


Escrito por

Hubert Wieland Conroy

Magister en Derecho Constitucional. Diploma de Estudios Superiores en Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra.


Publicado en

La pluma inquieta

Reflexiones constructivas sobre temas diversos.