El Memorándum Hoover y el Tratado de 1929
Sumilla: La propuesta pública de las bases del Tratado de 1929 por el presidente de EEUU a ambos gobiernos contribuyó a que el Perú acepte la pérdida definitiva de Arica.
Empecemos recordando brevemente que los gobiernos del Perú y Chile, ante la imposibilidad de ponerse de acuerdo sobre cómo celebrar el plebiscito que debía definir la nacionalidad de las antiguas provincias peruanas de Tacna y Arica de conformidad con el artículo 3 del Tratado de Ancón, recurrieron en 1922 al arbitraje del Presidente de los Estados Unidos de América, a la sazón Warren G. Harding. En el fallo arbitral, emitido el 4 de marzo de 1925 por el Presidente Calvin Coolidge (Harding falleció prematuramente en 1923), se dispuso la creación de una Comisión Plebiscitaria que sería presidida por un estadounidense e integrada por un peruano y un chileno.
No obstante los esfuerzos desplegados por dicha Comisión, presidida inicialmente por el General John J. Pershing y, a la renuncia de éste a fines de 1925, por el General William Lassiter, el plebiscito no pudo tener lugar. El fracaso se debió a que Chile no cumplió con su obligación de crear y mantener «condiciones apropiadas y necesarias para la celebración de un plebiscito libre y justo», dispuesta por el fallo arbitral del Presidente Coolidge, tal como consta en la moción de la Comisión Plebiscitaria que lo declaró «impracticable» el 14 de junio de 1926. Dicha moción fue propuesta por el propio General Lassiter, con el debido respaldo de su gobierno.
Y en noviembre de 1926, el Secretario de Estado de los Estados Unidos de América Frank Kellogg creyó poder solucionar el problema de Tacna y Arica proponiéndoles a los gobiernos del Perú y de Chile que cedan a favor de Bolivia sus derechos sobre ambas antiguas provincias peruanas, a cambio de concesiones a ser negociadas. Esta propuesta, que no fue consultada ni acordada previamente con los dos primeros, fue aplaudida por Bolivia y aceptada por Chile, cuyo canciller señaló que consideraba «indispensable estipular que el territorio cuya cesión se proponía no sería transferido, ni en todo ni en parte, a ninguna de las naciones contratantes, ni a ninguna otra potencia». Chile insistirá más adelante en esta idea.
Por su parte, el canciller peruano respondió que el Perú no podía aceptar dicha propuesta, toda vez que Tacna y Arica le habían pertenecido desde los tiempos de la Colonia, de manera que su eventual cesión a una tercera potencia en tiempo de paz inevitablemente significaría un menoscabo de su honor nacional. Y peor aún si dicha cesión iba acompañada de compensaciones pecuniarias, lo que convertiría a sus antiguas provincias en mercancía.
Había quedado así en evidencia que la cuestión de la nacionalidad final de ambos territorios no podría ser resuelto mediante el plebiscito dispuesto por el Tratado de Ancón, como tampoco mediante su cesión a Bolivia, y que la única vía que quedaba era la negociación directa entre el Perú y Chile con el objeto de dividirlos.
(En la imagen de cabecera, Augusto B. Leguía aparece a la izquierda; Herbert Hoover, al centro; y Emiliano Figueroa Larraín, a la derecha.)
La negociación del Tratado de 1929
Así las cosas, lo primero que hicieron los Gobiernos del Perú Chile fue restablecer relaciones diplomáticas en julio de 1928 – interrumpidas desde 1910 debido a la expulsión de sacerdotes peruanos de las referidas provincias – para luego acreditar embajadores en sus capitales respectivas. El gobierno peruano acreditó al jurista y diplomático César Elguera Delgado, y el chileno al expresidente Emiliano Figueroa Larraín. Toda la negociación tuvo lugar en Lima y fue conducida directamente por el Presidente Augusto B. Leguía, en Palacio de Gobierno. Las primeras reuniones de Leguía con el flamante embajador chileno tuvieron lugar a partir de mediados de octubre de 1928.
Desde un inicio, Leguía dejó en claro que la salida al mar de Tacna constituía para el Perú una condición fundamental de un eventual acuerdo con Chile con miras a resolver la cuestión de Tacna y Arica, ya que ambas constituían una sola unidad socioeconómica y Tacna no podía quedar sin una salida al Pacífico. Anticipándose a una eventual división de los territorios, Leguía se concentró en ubicar un lugar adecuado para la construcción de un puerto para Tacna y recurrió a una compañía de ingenieros estadounidenses que trabajaban en el puerto del Callao, con la anuencia del gobierno chileno. Toda la costa al norte de Arica, fue revisada sin éxito alguno.
Viendo una solución cercana, Chile ofreció primero la concesión de un malecón de atraque dentro de los 1,575 metros al norte de la bahía de Arica, un edificio para su aduana y una estación moderna para el ferrocarril de Arica a Tacna, y, ante el rechazo de Leguía, se comprometió a financiar la construcción de un puerto en un lugar mutuamente aceptable, pero siempre a diez kilómetros por lo menos de la línea del ferrocarril de Arica a La Paz.
Al ver que no había lugar alguno, a pesar de la insistencia contraria de los ingenieros chilenos, para construir un puerto para Tacna en La Yarada, Leguía terminó por aceptar la propuesta de concesión de un malecón dentro la bahía de Arica. La frontera quedó fijada como una línea que partiría de un punto en la costa que sería denominado «Concordia», diez kilómetros al norte del puente sobre el río Lluta, y correría paralela a la vía férrea de Arica a La Paz, con las inflexiones necesarias para dejar el volcán Tacora con sus azufreras en territorio chileno.
El Presidente Hoover debe proponer las bases del arreglo
Sin embargo, había un punto adicional que tenía una importancia capital para Leguía y que constituía una condición sine qua non de un eventual acuerdo. La fórmula de avenimiento entre los dos gobiernos tenía que ser sugerida públicamente por el presidente de los Estados Unidos de América, entonces Herbert Hoover. Leguía sabía que su gobierno no duraría si él aparecía como autor de la propuesta de ceder Arica a Chile. El embajador estadounidense en Lima, Alexander Moore, hizo la consulta respectiva y se le respondió de Washington que no habría problema siempre que dicha fórmula haya sido acordada previamente por los dos gobiernos. Chile se resistió al inicio, pero finalmente aceptó la exigencia peruana.
Aceptado el principio de la división de los territorios sobre la base de la concesión de un malecón dentro de la bahía de Arica, así como aquel de la sugerencia pública por el presidente estadounidense, el gobierno chileno envió a su embajador en Lima un proyecto de memorándum cuyo literal h) señalaba que «Chile y Perú no podrán ceder a una tercera potencia, sin un acuerdo previo entre ambos, ninguna parte del territorio o alterar el sistema ferroviario internacional actual». Leguía habría aceptado en términos generales dicho proyecto de memorándum pero señaló que le parecía innecesario incluir una referencia al sistema ferroviario internacional o a una eventual cesión del puerto a terceros, pero que si Chile insistía, el Perú aceptaría. Recordemos que una idea similar fue planteada por Chile en su respuesta a Kellogg en 1926.
La reacción de Bolivia
Días antes de producirse el acuerdo final entre ambos gobiernos, el 26 de abril de 1929, Eduardo Diez de Medina, Ministro de Bolivia en Washington, solicitó ser recibido por el Secretario de Estado para señalar que tenía entendido que el proyecto de acuerdo entre el Perú y Chile contenía una cláusula que, de ser finalmente incorporada al tratado, constituiría una “injusticia para Bolivia” en tanto le cerraría para siempre el acceso al Océano Pacífico. Se refería, obviamente, a propuesta chilena de no ceder a terceros los territorios en comentario ni de construir nuevas vías férreas sin el consentimiento de ambos signatarios.
Una vez informado de dicha gestión boliviana, la reacción de Leguía fue inmediata y le dijo al Embajador Moore que «bajo ningún punto de vista iba a hacer nada que pudiese poner en aprietos al Presidente Hoover, por quien tengo la mayor admiración. Pediré que esa cláusula sea retirada de inmediato». Y así fue.
Dicha cláusula, sin embargo, no desapareció del todo, pues si bien fue retirada del memorándum del Presidente Hoover, y no figura por ello en el texto mismo del Tratado de 1929, reapareció en el Protocolo Complementario suscrito el mismo día pero mantenido en secreto un tiempo después de su suscripción, lo que motivó una nueva expresión de malestar de la diplomacia boliviana ante el Gobierno de Washington.
El Memorándum Hoover
Retirada la cláusula que había motivado las protestas bolivianas ante el Departamento de Estado, los embajadores del Perú y Chile en Washington pusieron en manos del Secretario de Estado Henry Stimson, el día 3 de mayo de 1929, el proyecto de memorándum que sus gobiernos habían acordado previamente.
Y el 15 del mismo mes, los dos gobiernos recibían, a través de los dos embajadores estadounidenses, el memorándum con «ciertas estipulaciones que el Presidente de los Estados Unidos de América, no en su condición de Árbitro, pero en el ejercicio de buenos oficios solicitados por ambos gobiernos, propone a los Gobiernos del Perú y Chile como las bases definitivas de una solución al problema de Tacna y Arica».
A continuación el texto completo del Memoránum del Presidente Hoover:
Impuesto el Presidente de los Estados Unidos de la marcha cordial que han seguido las negociaciones entre los gobiernos de Chile y del Perú, en relación con los acuerdos directos a que se ha llegado en casi todos los puntos para dar término al problema de Tacna y Arica y en conocimiento, también, de la resolución de ambos de someterle la única dificultad surgida con motivo de las apreciaciones encontradas respecto al proyectado puerto en Las Yaradas, el Presidente de los Estados Unidos, en ejercicio de buenos oficios, propone a las partes, resumiendo a la vez todo lo acordado, como bases definitivas de solución, las siguientes estipulaciones:
1º El territorio será dividido en dos partes: Tacna para el Perú y Arica para Chile. La línea divisoria partirá de un punto en la costa que se denominará ‘Concordia’, distante diez kilómetros al norte del puente del río Lluta, para continuar en línea paralela a la vía del Ferrocarril de Arica a La Paz, siguiendo tanto como se pueda los accidentes geográficos que hagan más fácil la demarcación.Las azufreras del Tacora quedarán en territorio chileno y los canales de Uchusuma y Mauri llamado también Azucarero, quedarán como propiedad del Perú, gozando en la parte en que atraviesan el territorio chileno del derecho más amplio de servidumbre a perpetuidad en favor del Perú. Esta servidumbre comprende el derecho de ampliar los canales actuales, modificar el curso de ellos, y captar todas las aguas colectables en su trayecto por territorio chileno. La línea divisoria pasará por el centro de la Laguna Blanca, dividiéndola en dos partes iguales. Tanto el Perú, como Chile, designarán un ingeniero y los ayudantes necesarios para proceder a demarcar la nueva frontera, de acuerdo con los puntos de referencia citados, determinándola por hitos. En caso de desacuerdo, éste será resuelto por un tercero que designará el Presidente de los Estados Unidos, cuyo fallo será inapelable.
2º El gobierno de Chile concederá al del Perú, dentro de los 1,575 metros de la bahía de Arica, un malecón, un edificio para su aduana y una estación para el Ferrocarril de Arica a Tacna, donde el Perú gozará de independencia dentro del más amplio puerto libre. Todas las obras en cuestión serán construidas por el gobierno de Chile.
3º El gobierno de Chile entregará al del Perú la suma de seis millones de dólares.
4º El gobierno de Chile entregará, sin costo alguno para el Perú, todas las obras públicas ya ejecutadas y bienes raíces de propiedad fiscal del departamento de Tacna.
5º El gobierno de Chile mantendrá en el departamento de Arica, la concesión otorgada por el gobierno del Perú a la Empresa del Ferrocarril de Arica a Tacna en el año 1852.
6º El gobierno de Chile procederá a hacer entrega del departamento de Tacna treinta días después del canje de las rarificaciones del Tratado.
7º Los gobiernos de Chile y del Perú respetarán los derechos privados legalmente adquiridos en los territorios que quedan bajo sus respectivas soberanías.
8º Los gobiernos de Chile y del Perú, para conmemorar la consolidación de sus relaciones de amistad, acuerdan erigir en el Morro de Arica un monumento sobre cuyo proyecto se pondrán de acuerdo.
9º Los hijos de peruanos nacidos en Arica, se considerarán peruanos hasta los 21 años, edad en que podrán optar por su nacionalidad definitiva, y los hijos de chilenos nacidos en Tacna, tendrán el mismo derecho.
10º Chile y el Perú condonarán, recíprocamente, toda obligación, compromiso o deuda entre ambos países, ya sea que se deriven o no del Tratado de Ancón.
Comentarios finales
El hecho que el Tratado de 1929 hubiera sido firmado sobre la base de una propuesta presentada públicamente a los Gobiernos del Perú y Chile por el Presidente de los Estados Unidos de América contribuyó a hacer posible que la opinión pública peruana acepte la pérdida definitiva de Arica.
Una diferencia importante entre el borrador del memorándum propuesto al Perú inicialmente por la cancillería chilena y la versión final de dicho documento que fue presentado conjuntamente al Departamento de Estado fue la cláusula que motivó la protesta de Bolivia ante el Departamento de Estado y que se conoce como la cláusula del candado, de incuestionable paternidad chilena.
El Protocolo Complementario en que reapareció la referida cláusula fue suscrito el mismo 3 de junio de 1929, pero mantenido secreto hasta el mes de julio del mismo año. La diplomacia estadounidense no habría participado en su negociación.
Las bases consignadas en el Memorándum Hoover no son idénticas a las estipulaciones contenidas en el tratado suscrito en Lima el 3 de junio de 1929 para resolver la cuestión de Tacna y Arica, pues no constituían el texto definitivo y preciso de dicho instrumento sino únicamente los acuerdos fundamentales del arreglo.
El Memorándum Hoover incluyó la facultad del presidente de los Estados Unidos de América de nombrar a un representante en la comisión mixta de demarcación para el caso de un desacuerdo entre sus miembros. Esta facultad no llegó a ser ejercida y quedó extinguida al término de los trabajos de demarcación de la nueva frontera.
La gravitación política del presidente de los Estados Unidos de América no se limitó al respaldo público de las bases del tratado, sino que se tradujo en la garantía misma de su cumplimiento mediante la inclusión de un artículo que lo facultaba a decidir sobre cualquier diferencia de interpretación que se pudiera presentar entre las partes. Esta facultad fue incluida en el texto del tratado después de presentado el Memorándum Hoover y mantiene toda su vigencia en la actualidad.
Ver también del mismo autor
El punto Concordia y el Tratado de 1929
El Tratado de 1929 y la salida al mar de Tacna
La "cláusula del candado" y el Tratado de 1929
La fórmula Kellogg y la mediterraneidad de Bolivia
La moción Lassiter y la Comisión Plebiscitaria
