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El laudo arbitral del Presidente Coolidge de 1925

Publicado: 2016-03-12

Sumilla: El laudo del Presidente Coolidge significó que el plebiscito sobre Tacna y Arica debía ser justo y no sólo una mera formalidad para encubrir una supuesta cesión territorial disimulada.

El 4 de marzo de 1925, el Presidente de los Estados Unidos de América, Calvin Coolidge, emitió su laudo arbitral sobre la cuestión de Tacna y Arica, que le había sido sometida por el Perú y Chile para que determine si aún procedía la celebración de un plebiscito para decidir la nacionalidad definitiva de ambas antiguas provincias peruanas.  

Dicho laudo arbitral, que constituye un hito importante de la historia diplomática del Perú y Chile en relación con el único asunto que había quedado pendiente de solución desde la Guerra del Pacífico, consta de tres partes que resulta de interés conocer. La primera trata el tema de la procedencia misma del plebiscito, a pesar del tiempo transcurrido; la segunda, las condiciones en que el plebiscito habría de tener lugar; y la tercera, las cuestiones de Tarata y Chilcaya.

Antecedentes

Recordemos brevemente que el artículo 3° del Tratado de Ancón, que puso fin a la Guerra del Pacífico el 20 de octubre de 1883, dispuso que el territorio de las provincias de Tacna y Arica “continuará poseído por Chile y sujeto a la legislación y autoridades chilenas durante el término de diez años” y que, “expirado este plazo, un plebiscito decidirá en votación popular, si el territorio de las provincias referidas queda definitivamente del dominio y soberanía de Chile o si continúa siendo parte del territorio peruano.”

Recordemos también que el Perú y Chile suscribieron el 20 de julio de 1922 un Protocolo de Arbitraje en que acordaron que las “únicas dificultades” derivadas del Tratado de Ancón eran aquellas “que emanan de las estipulaciones no cumplidas del artículo 3° de dicho Tratado” y que dichas “dificultades” serían “sometidas al arbitraje del Presidente de los Estados Unidos de América, quien las resolverá sin ulterior recurso.”

En un Acta Complementaria suscrita el mismo día, ambos gobiernos acordaron que el Arbitro debía decidir “si procede o no, en las circunstancias actuales, la realización del plebiscito” y que, “en caso de que se declare la procedencia del plebiscito, el Arbitro queda facultado para determinar sus condiciones.”

(Warren G. Harding, Presidente de los Estados Unidos al momento de la suscripción del Protocolo de Arbitraje y su Acta Complementaria, falleció prematuramente el 2 de agosto de 1922 y la presidencia fue asumida por el Vicepresidente, Calvin Coolidge, quien habría de firmar el laudo arbitral correspondiente. El Juez Supremo Charles Evans Hughes se desempeñó como Secretario de Estado de Harding y luego de Coolidge hasta la emisión de laudo, el 4 de marzo de 1925.)

La procedencia del plebiscito

El primer asunto que es abordado en el laudo es la cuestión sobre la procedencia del plebiscito en las circunstancias de ese momento, es decir si a pesar del tiempo transcurrido – unos treinta años desde la expiración del plazo de diez años – el artículo 3° del Tratado de Ancón seguía vigente o no. 

Según el Arbitro, el artículo 3° no estipulaba un horizonte temporal más allá del cual habría de perder su vigencia si el plebiscito no era celebrado dentro del plazo de diez años. El referido artículo se limitaba a disponer que un plebiscito habría de tener lugar “después de expirado el plazo de diez años.”

Este extremo del laudo, por cierto, fue objeto de severas críticas en el Perú, toda vez que la frase “expirado el plazo” en el Tratado no debió ser traducido como “después de expirado el plazo”, sino, más bien, “a la expiración del plazo.

Por otro lado, el Perú había argumentado que Chile había evitado deliberadamente la celebración oportuna del plebiscito, lo que implicaba poner en tela de juicio la conducta de Chile en relación con los esfuerzos para llegar a un acuerdo sobre su organización, y que su administración de los territorios ocupados había pervertido las condiciones esenciales para la celebración de un plebiscito.

En cuanto a lo primero, el Arbitro señala que el hecho que Chile no haya ratificado acuerdos alcanzados con el Perú en el transcurso de las negociaciones sobre la organización del plebiscito no significa que Chile haya actuado de mala fe. Para ello hace falta demostrar que ha habido realmente una intención de frustrar la ejecución de las disposiciones del artículo 3° del tratado, lo que implica una “evidencia clara y convincente.” 

Efectuado su examen del historial de negociaciones peruano-chilenas, el Arbitro señala que no encuentra elementos suficientes para concluir que Chile haya actuado de mala fe. La información a su disposición pone en evidencia que Chile no sólo aceptó las invitaciones que el Perú le hiciera para iniciar negociaciones sino que inclusive tomó la iniciativa en algunas ocasiones. 

En cuanto a la administración chilena de Tacna y Arica, el Perú sostuvo que, vencido el plazo de los diez años, Chile había perdido su derecho a ocupar ambas provincias. Más aún, planteó el problema de la “chilenización” mediante la adopción de una serie de políticas que tenían por finalidad “la expulsión de ciudadanos peruanos de toda condición y la introducción metódica de los chilenos que más tarde se convertirían en votantes.” 

Al respecto, el Arbitro señaló que, sin entrar al tema de la soberanía, observaba que el tratado había sido muy claro en estipular que el territorio de las dos provincias quedaría “sujeto a la legislación y autoridades chilenas,” lo que implicaba claramente todo el poder legislativo, ejecutivo y judicial de Chile. Cabría tan sólo preguntarse, según el Arbitro, si dicho poder había sido usado deliberadamente para frustrar la organización y celebración del plebiscito. 

La conclusión del Arbitro fue que, “lejos de aprobar la manera en que Chile había administrado las dos provincias o de justificar los actos perpetrados contra ciudadanos peruanos”, no veía razón alguna para afirmar que un “plebiscito justo” en las actuales circunstancias no podría tener lugar. Consecuentemente, el artículo 3° del Tratado de Ancón seguía en vigencia y el plebiscito debía ser celebrado. 

Las condiciones del plebiscito

El segundo asunto abordado por el laudo del Presidente Coolidge fue la organización del plebiscito, para lo cual determinó la creación de una Comisión Plebiscitaria de tres miembros bajo la presidencia de un representante suyo. Dicha Comisión habría de tener un control completo sobre todos los aspectos organizativos del plebiscito, incluyendo el registro de votantes, y sus decisiones serían tomadas por mayoría.

El asunto crucial sobre quiénes tendrían derecho a participar en el plebiscito fue decidido por el Arbitro a partir de las concesiones parciales que el Perú y Chile se habían hecho durante las negociaciones.

En tal sentido, determinó que votarían los varones mayores de 21 años que hubieran nacido en Tacna y Arica; o que, siendo peruanos o chilenos hubiesen tenido a la fecha del Protocolo de Arbitraje (20 de julio de 1922) dos años de residencia continua en las provincias y continúen residiendo en ellas al momento del registro de votantes; o, no siendo ni peruanos ni chilenos, cumplan con los requisitos de naturalización en cualquiera de los dos países y manifiesten por escrito su voluntad de adoptar la nacionalidad del país que gane el plebiscito.

Quedaron excluidos del plebiscito todos aquellos que, durante el período señalado en el párrafo anterior, sirvieron en el ejército, la marina, los carabineros, la policía gubernamental, el servicio secreto o la gendarmería de los dos países, con la excepción de personal militar y civil de ambos gobiernos que hubiera nacido en las provincias.

Y ambos gobiernos quedaron obligados también a facilitar el acceso a Tacna y Arica, así como el tránsito por territorio peruano y chileno, de cualquier persona que reivindique el derecho a participar en el plebiscito.  

Finalmente, e inspirándose nuevamente en concesiones que ambos gobiernos se habían hecho en el transcurso de las negociaciones en relación con el pago de los diez millones de pesos chilenos de plata, o soles peruanos de igual ley y peso, el Arbitro determinó que el país que pierda el plebiscito le pagaría al ganador un millón a los diez días de la proclamación por el Arbitro de los resultados; un segundo millón en el transcurso del siguiente año; y dos millones a fin de año durante los cuatro años subsiguientes.

La cuestión de Tarata y Chilcaya

El tercer y último asunto abordado por el laudo tuvo que ver con los límites de las dos provincias que habían quedado temporalmente en posesión de Chile.

En el caso de Tacna, sólo esta provincia debió quedar en posesión de Chile, de conformidad con el artículo tercero del Tratado de Ancón, pero dicho país optó por retener también la provincia de Tarata basándose en que el río Sama tiene su origen en el río Chaspaya, que corre al Noroeste de la ciudad de Tarata, y no en el río Estique, que corre al Sur de dicha ciudad.

El Arbitro determinó en su laudo que era claro que la voluntad de las partes en el Tratado de Ancón había sido que únicamente la provincia de Tacna quedase en posesión de Chile mas no así aquella de Tarata, puesto que en tal caso hubiese hecho figurar también el nombre de esta última en el tratado, y determinó la creación de una Comisión Especial para identificar con la debida precisión los límites de la provincia de Tacna.

El caso de Chilcaya era algo distinto. Se trataba de un distrito que formó siempre parte de la provincia de Arica pero que Chile decidió, mediante decreto del 4 de mayo de 1904, incorporar al departamento de Tarapacá, que le había sido cedido a perpetuidad. Si el plebiscito se celebraba y el Perú lo ganaba, el distrito de Chilcaya con sus ricos yacimientos de bórax hubiese quedado así en Chile.

El Arbitro decidió que el distrito de Chilcaya debía seguir formando parte de la provincia de Arica.

Comentarios finales

Se ha sostenido que la suscripción del Protocolo de Arbitraje de 1922 y el laudo arbitral del Presidente Coolidge constituyeron una victoria diplomática de Chile y en cierto sentido fue así. Chile consiguió con dicho protocolo, al estipular que la única dificultad pendiente del Tratado de Ancón era la ejecución del su artículo tercero, la confirmación de la vigencia del referido tratado de paz y, con ello, la confirmación de su soberanía a perpetuidad sobre Tarapacá.

Pero ese no fue, por cierto, el único efecto del laudo arbitral, pues éste significó también la caducidad de la tesis que Chile había venido promoviendo sobre la “cesión disimulada” y el plebiscito como una “formalidad vacía.”

No olvidemos que Chile empezó a argumentar a partir de los primeros años del siglo veinte que Tacna y Arica le habían sido cedidas de manera incondicional con el Tratado de Ancón y que el plebiscito pactado no era sino una fórmula diseñada para salvar la cara del gobierno del general Iglesias. Es por esto que Chile se manifestaba estar dispuesto a aceptar únicamente un plebiscito que le garantice de antemano la posesión definitiva de Tacna y Arica.

El Presidente Coolidge, sin embargo, fue muy claro en su laudo arbitral: el recurso al voto popular estaba “en armonía con los postulados de la democracia” y, por ello, debía ser “justo,” lo que estaba en abierta contradicción con la citada tesis chilena sobre el plebiscito.

En buena cuenta, como se verá en un próximo artículo, lo que el Arbitro no pudo apreciar con la debida claridad a partir de elementos documentales durante el proceso arbitral en Washington, se habría de hacer evidente en toda su dimensión a sus representantes en el terreno, una vez comenzados los trabajos de la Comisión Plebiscitaria.


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Escrito por

Hubert Wieland Conroy

Magister en Derecho Constitucional. Diploma de Estudios Superiores en Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra.


Publicado en

La pluma inquieta

Reflexiones constructivas sobre temas diversos.