El Tratado de 1929, ¿alianza Perú-Chile contra la aspiración marítima de Bolivia?
Sumilla: El Tratado de 1929 no fue suscrito para contrariar la aspiración marítima de Bolivia, que concierne específicamente a Chile, sino para resolver la cuestión peruano-chilena de Tacna y Arica.
En su artículo “Evo contra Chile: así comenzó todo,” publicado el día 18 de agosto de 2015 en el diario digital “El Mostrador,” José Rodríguez Elizondo, ilustre periodista, diplomático y escritor chileno, propone a sus lectores una imaginativa interpretación sobre la relación que, a su juicio, habría entre el Tratado de 1929 y la mediterraneidad de Bolivia.
Rodríguez Elizondo empieza su artículo señalando que “parte importante de la diplomacia de negociación consiste en despistar sobre los objetivos estratégicos reales del Estado, hasta que llega el momento de la verdad” y concluye diciendo que, “respecto a nuestros conflictos con Perú y Bolivia, post-Guerra del Pacífico, el primer gran momento de ese tipo fue la firma del tratado con Perú de 1929.”
Y la razón de tal aseveración es que, agrega nuestro autor, “allí fijamos la frontera común y nos sinceramos respecto a lo que definimos como ‘la única dificultad pendiente’. Esta era la aspiración genética boliviana (1825) de acceder al mar por Tacna-Arica.”
Lo que Rodríguez Elizondo estaría proponiendo es que los dos países – ya que usa la primera personal en plural: “definimos” – habrían celebrado el Tratado de 1929 con el objeto de poner un freno a la “aspiración genética” de Bolivia de volver a tener una salida al mar, aspiración que el autor califica como “la única dificultad pendiente.”
¿Fue este realmente el objeto del Tratado de 1929? Quizá para Chile, siguiendo la interpretación de Rodríguez Elizondo, pero definitivamente no para el Perú. El objeto del Tratado de 1929, recordemos, fue resolver el destino final de las antiguas provincias peruanas de Tacna y Arica que habían quedado en posesión de Chile en virtud del artículo 3 del Tratado de Ancón.
Las “únicas dificultades” del Tratado de Ancón
El artículo 3 del Tratado de Ancón, suscrito el 20 de octubre de 1883, recordemos, dispuso que el destino final de Tacna y Arica quedaría en manos sus propias poblaciones o, en las palabras de Luis Aldunate, Ministro de Relaciones Exteriores de Chile en 1883, “recurrióse al arbitrio de deferir la solución del problema a la propia voluntad de los habitantes de las regiones cuestionadas.” El plebiscito o consulta popular correspondiente, sin embargo, nunca pudo tener lugar por oposición sistemática de Chile.
Y como es sabido que en Chile se piensa y dice exactamente lo contrario, que fue el Perú quien frustró la realización del plebiscito, baste recordar la moción aprobada por la Comisión Plebiscitaria presidida por el general William Lassiter, en representación del Presidente de los Estados Unidos de América, el 14 de junio de 1926.
Mediante dicha moción, la Comisión Plebiscitaria determinó que “la creación y mantenimiento de condiciones apropiadas y necesarias para la celebración de un plebiscito libre y justo, exigidas por el Tratado y por el Fallo Arbitral, constituían una obligación de Chile. Esta obligación no ha sido cumplida y la Comisión considera un hecho que dicho incumplimiento había frustrado los esfuerzos de la Comisión para propiciar la celebración del plebiscito en las condiciones estipuladas en el Fallo Arbitral.”
En consecuencia, la Comisión Plebiscitaria concluyó que “la celebración de un plebiscito libre y justo tal como lo requiere el Fallo Arbitral resulta impracticable.”
A modo de digresión aclaratoria, no estaría de más recordar también que dicha Comisión tuvo su origen en el Fallo Arbitral que emitió Calvin Coolidge el 4 de marzo de 1925, a la sazón Presidente de los Estados Unidos de América, de conformidad con el Protocolo de Arbitraje suscrito por el Perú y Chile el 21 de julio de 1922, a efectos de determinar si procedía o no la celebración del plebiscito dispuesto por el artículo 3 del Tratado de Ancón.
En el artículo primero de dicho protocolo, el Perú y Chile dejaron constancia de que “las únicas dificultades derivadas del Tratado de Paz sobre las cuales los dos países no se han puesto de acuerdo son las cuestiones que emanan de las estipulaciones no cumplidas del artículo 3º de dicho Tratado.”
Nótese que la referencia a las “únicas dificultades” en dicho artículo del Protocolo de Arbitraje de 1922 se asemeja a la referencia a la “única dificultad pendiente” en el artículo de Rodríguez Elizondo. Queda claro, sin embargo, que la “única dificultad” que originó el Tratado de 1929 no fue por cierto, como lo sugiere la interpretación propuesta por Rodríguez Elizondo, la aspiración marítima boliviana sino el incumplimiento del artículo 3 del Tratado de Ancón.
El Tratado de 1929 es “blindado” por su Protocolo Complementario
Rodríguez Elizondo prosigue su artículo señalando que es en el contexto del Tratado de 1929 que “se produjo ‘la partija.’ Tacna volvió al Perú, Arica quedó para Chile y un Protocolo Complementario blindó la solución limitando la disponibilidad soberana sobre ambos territorios. Estos no podrían ser cedidos a una ‘tercera potencia’ – que sólo podía ser Bolivia – en todo o en parte, salvo ‘previo acuerdo’ entre los Estados firmantes. Un ex-presidente boliviano definió este acuerdo con una metáfora: ‘Chile puso un candado al mar para Bolivia y entregó la llave a Perú’.”
La “partija,” como la denomina con un término que no deja de tener cierta connotación despectiva, fue la división de las dos antiguas provincias peruanas de Tacna y Arica. Sin embargo, una pequeña aclaración se impone. No es muy exacto decir que “Tacna volvió al Perú,” puesto que Tacna no volvió en su integridad al Perú. No olvidemos que el volcán Tacora, que contenía importantes azufreras y formaba parte de Tacna, no volvió al Perú.
Pero más allá de esta pequeña precisión geográfica, lo que sí merece una mayor atención es la idea según la cual “un Protocolo Complementario blindó la solución,” con lo cual ambos países quedaron obligados a recabar el visto bueno del otro para ceder a terceros –Bolivia, en buen romance – una parte de los referidos territorios. “Técnicamente,” precisa Rodríguez Elizondo, “ese blindaje fue una alianza.”
Ahora bien, ¿había alguna necesidad de “blindar” el Tratado de 1929? Quizá para Chile, siguiendo la interpretación de Rodríguez Elizondo, pero definitivamente no para el Perú. El Tratado de 1929, como se ha señalado ya, tuvo por único objeto resolver el asunto de la nacionalidad definitiva de Tacna y Arica, y bastaba para tal fin la obligación internacional contraída formal y solemnemente por ambos países. Lo que al Perú le interesaba, no está de más reiterarlo, era recuperar sus antiguas provincias.
Por otro lado, no es tan exacto afirmar que “un Protocolo Complementario blindó la solución,” pues dicha redacción podría sugerir a un lector inadvertido que esa fue la razón de ser de su suscripción, lo que no es cierto. Dicho Protocolo tiene dos artículos adicionales referidos a las facilidades de puerto reconocidas al Perú, y al desartillado del Morro de Arica y construcción de un monumento en dicho promontorio.
Lo que supuestamente “blinda” el Tratado de 1929 – en la interpretación de Rodríguez Elizondo – es tan sólo el artículo primero del referido Protocolo Complementario, que no parece constituir un elemento indispensable de los cimientos jurídicos de dicho tratado, aunque sí – quizás – políticos, pues su presencia en el Protocolo sugiere que hubo interés político en incluirlo.
Y esto nos lleva inevitablemente a preguntarnos por los orígenes de la famosa “cláusula del candado.” ¿Quién la propuso y por qué figura en el Protocolo Complementario y no en texto mismo del Tratado de 1929?
La "cláusula del candado"
Las negociaciones del Tratado de 1929 empezaron en octubre de 1928 y una primera versión de la referida cláusula apareció en una de las propuestas iniciales que Chile le hizo llegar al Perú en marzo de 1929. En dicho documento, cuyo tenor quedó registrado en la correspondencia entre la Embajada de Estados Unidos en Santiago y el Departamento de Estado en Washington, se menciona que el puerto para Tacna que Chile financiaría al norte del río Lluta “no podría ser cedido a una tercera parte y que ninguna vía férrea a Bolivia podrá ser construida.”
A mediados de abril de 1929, al informar a su gobierno que el Perú finalmente aceptaba tanto la división de las dos provincias como la cesión al Perú de un malecón de atraque en el puerto de Arica, el embajador chileno en Lima señaló que Leguía le habría indicado que “no consideraba necesario hacer ninguna declaración sobre nuevas líneas férreas y sobre la concesión de un puerto en el territorio a una tercera parte, pero que, si Chile insistía en ello, el Perú aceptaría.”
Sobre la base de dicha aceptación, el Gobierno de Chile envió al Gobierno del Perú un documento de ocho puntos formalizando su propuesta. El último punto estipulaba expresamente que “Chile y el Perú no podrán, sin el acuerdo previo entre ellos, conceder a una tercera parte ninguna porción del territorio o alterar el sistema actual de vías férreas internacionales.”
El envío de este documento de ocho puntos formalizando la propuesta chilena, que figura en la correspondencia aludida del Departamento de Estado, es corroborada por el propio Ministro de Relaciones Exteriores de Chile de la época, Conrado Ríos Gallardo, en su conocido libro “Chile y Perú: los pactos de 1929,” publicado en 1959.
Años más tarde, en una publicación titulada “150 años de política exterior chilena” que apareció en 1977, el propio Ríos Gallardo confirmó que “es verdad” que el artículo primero del Protocolo Complementario – que contenía la cláusula en comentario – había sido escrito “de puño y letra” por él, debido a que “Bolivia seguía insistiendo en su aspiración.”
Ríos Gallardo, asimismo, agregó en la misma publicación que “no se logró convencer sin esfuerzo al Presidente Leguía de que lo aceptara,” lo que sugiere que no fue poco el interés que tuvo Chile en introducir dicha cláusula en el tratado.
Hacia fines de abril de 1929, sin embargo, el Ministro Plenipotenciario de Bolivia en Washington acudió al Departamento de Estado para denunciar que la disposición en el tratado que el Perú y Chile venían negociando, que prohibía la cesión de las provincias a terceros así como cualquier cambio en el sistema internacional de vías férreas sin el consentimiento de ambas partes, tendría como consecuencia cerrarle a Bolivia toda posibilidad de tener una salida al mar.
El gobierno norteamericano telegrafió de inmediato a su embajador en Lima para hacer notar que favorecía cualquier solución entre el Perú y Chile sobre la cuestión de Tacna y Arica, pero en el entendido que tal solución no sería perjudicial para terceras potencias. En tal sentido, manifestó que no estaría en condiciones de sugerir al Perú y Chile una solución que contenga una cláusula perjudicial a los intereses de una potencia amiga.
Leguía reaccionó de inmediato señalando que “en ninguna circunstancia haría nada que pudiera incomodar en lo más mínimo al Presidente Hoover” y exigió que dicha cláusula sea retirada de inmediato del proyecto de acuerdo.” Y así fue.
Recordemos brevemente que Leguía insistió a lo largo de todo el proceso que sólo aceptaría una solución al problema de Tacna y Arica siempre que dicha solución sea propuesta por el Presidente de los Estados Unidos. Así, ambos gobiernos acordarían las bases del tratado y dicho Jefe de Estado les enviaría un memorándum comunicándoselas públicamente. La cláusula en comentario estuvo inicialmente en el proyecto de memorándum respectivo pero fue eliminada por los motivos señalados.
Al término de la negociación, el Presidente Hoover cumplió con hacer llegar el referido memorándum a los dos gobiernos, con fecha 15 de mayo de 1929, y fue a partir de dicho texto que se redactó el Tratado de 1929.
La “cláusula del candado,” sin embargo, no fue eliminada por completo, pues si bien no figuró en el memorándum del presidente Hoover ni en el texto mismo del Tratado de 1929, reapareció en el Protocolo Complementario que Rodríguez Elizondo menciona en su artículo.
Quedan así respondidas las interrogantes hechas. La "cláusula del candado" fue una propuesta chilena que tuvo el propósito primordial de hacer partícipe al Perú de la responsabilidad de la mediterraneidad de Bolivia. Más que una “alianza,” como lo sugiere Rodríguez Elizondo, la cláusula en comentario fue esencialmente una concesión a Chile para asegurar la aprobación del tratado y la devolución de Tacna al Perú.
Los derechos de la victoria
Por otro lado, resulta extraordinario – por decir lo menos – que Rodríguez Elizondo sugiera que la “devolución” de Tacna implicó un costo en 1929 en tanto Chile “renunciaba a los derechos que le daba la victoria, según el espíritu de la época.”
Y lo extraordinario es que en pleno siglo XXI un distinguido autor chileno rescate – no obstante el calificativo “según el espíritu de la época” – una fórmula inventada a inicios del siglo XX para argumentar que el artículo 3 del Tratado de Ancón no había sido sino una “cesión simulada” y el plebiscito un mero trámite que sólo podía – y debía – tener un resultado: la anexión de Tacna y Arica por Chile.
Los derechos que la victoria le dio a Chile, conviene poner en relieve, se plasmaron en el Tratado de Ancón, en virtud de cuyas cláusulas obtuvo a perpetuidad la provincia de Tarapacá y la retención de Tacna y Arica por un período de diez años. Una vez en vigor el tratado de paz, las relaciones entre ambos Estados volvían a ser regidas por el derecho internacional y no cabía sino cumplir de buena fe las obligaciones contraídas recíprocamente en virtud de dicho pacto, que les reconocía a ambos Estados iguales derechos y expectativas.
Al respecto, no está de más recordar que la tesis chilena de la “cesión simulada” fue simplemente desautorizada por el Fallo Arbitral del Presidente Coolidge de 1925, que determinó que el plebiscito, cuya utilización estaba en consonancia con los postulados democráticos, debía ser “justo.”
Es por ello que se hizo constar en la moción que la Comisión Plebiscitaria aprobó el 14 de junio de 1926 que tanto el Tratado de Ancón como el Fallo Arbitral exigían la celebración de un plebiscito “libre y justo,” lo que necesariamente implicaba igualdad de condiciones y, naturalmente, iguales posibilidades de ganar o perder en función del sentir mayoritario de la población consultada.
A modo de conclusión
Para el Perú, el Tratado de 1929 nunca tuvo por objeto establecer, como lo sugiere Rodríguez Elizondo, una “alianza” entre el Perú y Chile en relación con lo que dicho autor denomina la “aspiración genética” de Bolivia de acceder al océano Pacífico. El Perú sólo deseaba recuperar sus antiguas provincias – consiguiendo recuperar sólo una parte de Tacna y perdiendo Arica – y aceptó la propuesta chilena de la “cláusula del candado” a título de concesión para asegurar la aprobación del tratado y la recuperación de una de sus antiguas provincias.
La aspiración marítima de Bolivia, no olvidemos, es un problema de carácter estrictamente bilateral entre Chile y Bolivia que hunde sus raíces en la ocupación chilena de la costa boliviana, dando así origen a la Guerra del Pacífico. El Perú deberá dar su visto bueno únicamente en la medida que una eventual solución a dicho problema involucre territorios mencionados en el Tratado de 1929, debido al interés de Chile de no quedar solo frente a las reclamaciones de Bolivia.
No olvidemos que Chile ya le había ofrecido a Bolivia, en 1895, cederle Tacna y Arica en caso de obtener su soberanía sobre ambas antiguas provincias peruanas.
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