Sumilla: En 1926, el Secretario de Estado Frank Kellogg quiso resolver la cuestión de Tacna y Arica proponiendo espontáneamente al Perú y Chile que dichas provincias sean cedidas a Bolivia.

Corría el segundo semestre de 1926 y la cuestión de Tacna y Arica había regresado a un punto cero. La Comisión Plebiscitaria, con el pleno respaldo del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América, acababa de declarar que el plebiscito era impracticable debido a que Chile no había cumplido con su obligación de crear las condiciones apropiadas para una votación popular justa y libre, poniendo así término a sus funciones (leer aquí).

A la luz de dicha declaración, propuesta por el general Lassiter en su calidad de presidente de la Comisión Plebiscitaria y apoyada por el delegado peruano, quedó también en evidencia que, por las mismas causas, igualmente impracticable resultaba el laudo arbitral del entonces Presidente Coolidge (leer aquí) en todo aquello que tuviera que ver con el recurso al plebiscito como medio de resolver si las dos antiguas provincias peruanas regresaban al Perú o permanecían en Chile.

Peor aún, la moción Lassiter había dejado en insoslayable evidencia que, en última instancia y siempre por las mismas causas, el propio mecanismo acordado expresamente por el Perú y Chile en el artículo III del Tratado de Ancón, que puso fin a la infausta Guerra del Pacífico en 1883, resultaba imposible de cumplir. 

En tales circunstancias, viendo que el plebiscito había fracasado y que ninguno de los dos gobiernos estaba dispuesto a cederle nada al otro, pero que ambos parecían coincidir en la necesidad de atender las aspiraciones marítimas bolivianas, Frank Kellogg, Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, consideró que un sacrificio que no implicara una concesión a la otra parte podría ser la solución y procedió a transmitir formalmente su célebre propuesta a los gobiernos del Perú y Chile el 30 de noviembre de 1926. 

La propuesta del Secretario Kellogg 

 En síntesis, Kellogg les propuso a los Gobiernos del Perú y Chile que renunciaran a sus derechos sobre las dos provincias y se los cedieran a perpetuidad a Bolivia contra una compensación adecuada a ser negociada. El morro de Arica estaría excluido de dicha cesión y quedaría bajo el control y jurisdicción de una comisión internacional. Las dos provincias quedarían perpetuamente desmilitarizadas y el puerto de Arica sería un puerto libre para los tres países. 

La reacción de Bolivia 

La primera reacción vino de Bolivia. El Ministro de Relaciones Exteriores, Alberto Gutiérrez, le dirigió una nota al Secretario Kellogg el 2 de diciembre de 1926, manifestándole el más profundo agradecimiento de su gobierno por la citada propuesta que aceptaba en su totalidad y que contenía una fórmula que armonizaba los intereses y las reivindicaciones legítimas de todos. 

El Gobierno de Bolivia, señalaba su Canciller, experimentaba un sentimiento de la más alta satisfacción y americanismo al contribuir así a la solución que no tenía otro modo de arreglo, y que se complacía de constatar que sus numerosos llamados a la justicia y equidad internacionales habían sido oídos. 

La respuesta de Chile 

Dos días más tarde, el 4 de diciembre de 1926, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Jorge Matte Gormaz, se dirigía también por escrito al Secretario Kellogg, a fin de dejar sentada la posición de su país en relación con esta propuesta. 

En su nota, el Canciller Matte hizo un breve recuento de lo actuado hasta ese entonces y señaló que su país había hecho numerosos esfuerzos durante cuarenta años para llegar a un acuerdo con el Perú sobre las reglas del plebiscito pero sin éxito y que el Protocolo de Washington había respaldado la tesis chilena sobre el principio de la determinación de la soberanía de ambas provincias mediante la expresión libre de la voluntad de sus habitantes. 

Los trabajos de la Comisión Plebiscitaria, se señala en dicha nota, habían puesto en evidencia la enorme mayoría electoral existente allí a favor de Chile, lo que consagraba sus derechos a una anexión definitiva de Tacna y Arica al territorio de su país. A pesar de tales expectativas, el gobierno chileno no vaciló en aceptar las sugerencias del Departamento de Estado para dividir los territorios, lo que consideraba un sacrificio que sólo aceptaba como un generoso esfuerzo para promover la paz. 

Bolivia, continúa la nota chilena, a pesar de haber renunciado espontáneamente a tener una costa veinte años después de finalizada la guerra, ha solicitado participar en las presentes negociaciones sobre la nacionalidad de Tacna y Arica, sin que nada pueda justificar, ni en justicia ni en equidad, semejante demanda que formula hoy como un derecho. No obstante, Chile no ha rechazado la idea de otorgarle a Bolivia un corredor y un puerto.

En tales circunstancias, la propuesta del Secretario Kellogg va mucho más allá de las concesiones que el Gobierno de Chile estaba generosamente dispuesto a hacer, ya que envuelve la cesión definitiva del territorio en disputa, lo que significa el sacrificio de derechos chilenos y la cesión de un territorio que había sido incorporado a Chile hace cuarenta años en virtud de un tratado solemne.

Ante esta propuesta, agrega la nota, Chile no abandona sus derechos pero sí ha considerado la posibilidad de sacrificarlos libre y voluntariamente en el altar de un interés superior americano, motivo por el cual acepta considerarla, en principio, como una nueva y elocuente demostración de sus ideales de paz y cordialidad. Sería indispensable, agrega, que quede claramente estipulado que el territorio cuya cesión se propone no pueda ser transferido a ninguna otra potencia.

(Esta condición, por cierto, recuerda la famosa “cláusula del candado” que aparecerá más adelante, en el artículo 1 del Protocolo Complementario al Tratado de 1929.) 

La respuesta del Perú 

La respuesta peruana, en cambio, no fue inmediata como aquellas de Bolivia y Chile, lo que parece haber sido motivo de cierta inquietud en el Departamento de Estado norteamericano.

En efecto, como los días pasaban sin una reacción formal peruana, el Secretario Kellogg optó por instruir a sus representantes en Buenos Aires, Montevideo y Rio de Janeiro para que induzcan a los gobiernos respectivos a exhortar al Gobierno del Perú a aceptar su propuesta. 

El gobierno brasileño hizo notar que la propuesta de Kellogg había tomado al gobierno peruano de sorpresa y generado una crisis política, y opinó ante sus pares de Argentina y Uruguay que una representación en Lima en tales momentos sería contraproducente.

El 12 de enero de 1927, finalmente, el Canciller Pedro Rada y Gamio cursaba al Secretario Kellogg una nota manifestándole que el Perú no podía aceptar una solución que implique abandonar a su suerte a poblaciones peruanas.

El Perú, señaló el Canciller, no podía entender cómo un proceso de arbitraje para resolver una controversia entre dos Estados únicamente, seguido de una negociación bajo los buenos oficios de los Estados Unidos de América entre esos mismos dos Estados, pudiese concluir con la cesión de los territorios disputados a una tercera potencia que nunca tuvo ninguna participación en dichos procesos.

Por otro lado, el plebiscito que debió tener lugar de conformidad con el laudo arbitral del Presidente Coolidge quedó frustrado debido a la actitud de Chile, tal como lo demostró Comisión Plebiscitaria presidida primero por el general Pershing (leer aquí)  y, posteriormente, por el general Lassiter (leer aquí). Por tal motivo, el artículo tercero del Tratado de Ancón habría quedado sin efecto y las antiguas provincias peruanas habrían recuperado su nacionalidad de origen.

El Perú, continúa el Canciller Rada y Gamio, nunca consintió en desprenderse de Tacna y Arica, aún cuando estaba bajo la presión de armas extranjeras, por dinero u otro tipo de compensaciones y es precisamente por tal razón que se tranzó en la fórmula del plebiscito, que es la única que se ajusta al derecho y la justicia. Y la posibilidad de un plebiscito ha quedado sin efecto debido al comportamiento de Chile, que ha perdido así todo derecho sobre ambas provincias.

Por lo demás, puntualizó el Canciller peruano, la eventual cesión de ambos territorios a Bolivia ya había sido propuesta por el Secretario Kellogg en el ejercicio de sus buenos oficios, en la sesión plenaria que tuvo lugar el 15 de abril de 1926, y rechazada entonces de la manera más categórica por el representante peruano.

Epílogo

Tal fue el desenlace de esta iniciativa unilateral del Secretario de Estado Frank Kellogg, cuyos términos le fueron sugeridos por Charles Evans Hughes, quien lo precedió en el cargo y lo asesoró durante todo el proceso plebiscitario. 

El Perú y Chile reanudaron sus relaciones diplomáticas en octubre de 1928 – interrumpidas desde 1910 – e iniciaron una negociación bilateral que culminó con la suscripción del Tratado de 1929, quedando así resuelta la cuestión de Tacna y Arica. Bolivia sigue aspirando a una salida soberana al Océano Pacífico.

(La información relativa a la propuesta del Secretario Kellogg y a la respuesta de los tres gobiernos provienen de la correspondencia oficial del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América.)