La opinión de la Comisión de Venecia
Sumilla: Temiendo que sería ignorada por el Congreso, la Comisión de Venecia emitió una opinión esencialmente académica y general, sin entrar a analizar en profundidad la coyuntura política peruana actual.
La Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, conocida como la Comisión de Venecia, cumplió con publicar, el lunes 14 de octubre en curso, la opinión que el entonces Presidente del Congreso de la República le solicitó dos meses atrás en relación con el proyecto de reforma constitucional del Ejecutivo de adelanto de elecciones generales para el 2020 y la posibilidad de vincular dicho proyecto a una cuestión de confianza. (Ver aquí)
«Nos preocupa que el Poder Ejecutivo recurra nuevamente a la cuestión de confianza para forzar su aprobación», señaló el entonces Presidente del Congreso en su carta del 16 de agosto. Y reiteró su solicitud de «una opinión o recomendación por parte suya, con el objetivo de precisar si los principios democráticos de separación de poderes y de pesos y contrapesos entre los mismos están siendo observados».
Entre sus conclusiones, la Comisión de Venecia destaca en primer lugar que la Constitución peruana no estipula limitación explícita alguna a las materias que podrían ser objeto de una cuestión de confianza, si bien resulta inusual, en el derecho constitucional comparado, hacer cuestiones de confianza sobre proyectos de reforma constitucional.
Y añade acto seguido que la separación de poderes debe ser preservada en toda reforma constitucional y que la facultad del Jefe de Estado de hacer cuestión de confianza sobre tales reformas podría alterar el equilibrio entre poderes. Más aún, la amenaza de disolución podría afectar las posibilidades del Congreso para resistir intentos de alterarlo en beneficio del Ejecutivo.
Como se puede apreciar, estas conclusiones parecen haber sido redactadas con sumo cuidado, como para que los diversos actores políticos nacionales puedan ver reflejada en ellas sus propios puntos de vista, al extremo que un importante medio de prensa ha calificado dicha opinión como una «gran lavada de manos». No se debe olvidar que la opinión solicitada a la Comisión de Venecia aparece cuando ya había desaparecido el objeto que motivó dicha solicitud, es decir el proyecto de reforma constitucional sobre adelanto de elecciones.
Es por ello que resulta fundamental no leer dichas conclusiones de manera aislada, como se suele hacer con alguna frecuencia, sino situándolas en el contexto del razonamiento expuesto por la Comisión de Venecia a lo largo de su opinión. Y eso es lo que se procurará hacer a continuación.
El razonamiento de la Comisión de Venecia
A la Comisión de Venecia, recordemos, se le solicitó una «opinión o recomendación» sobre la constitucionalidad de plantear una cuestión de confianza sobre el proyecto del Ejecutivo para adelantar las elecciones generales, lo que hubiese implicado un análisis pormenorizado no solo de la propuesta en sí y del ordenamiento constitucional peruano, sino también del contexto político en el cual dicho proyecto había sido formulado por el Ejecutivo. Solo así su opinión hubiese podido brindar al Congreso una herramienta apropiada para tomar una decisión sobre la propuesta del Ejecutivo y sobre una eventual cuestión de confianza al respecto.
Y sin embargo, eso es justamente lo que la Comisión de Venecia no hará y así lo señalará expresamente desde un inicio: «el objeto de su opinión no es hacer un análisis exhaustivo o evaluar la constitucionalidad de las reformas constitucionales y procedimientos planteados», ya que esa es, en su opinión, tarea del Tribunal Constitucional del Perú. Añadirá asimismo que «excluirá de su opinión toda consideración sobre el contexto político peruano».
El objeto de su opinión será, más bien, examinar el asunto que le ha sido planteado – es decir, la posibilidad de hacer cuestión de confianza de reformas constitucionales – desde una perspectiva del derecho constitucional comparado y de la teoría constitucional. En buena cuenta, una opinión académica y general.
El punto de partida de la Comisión de Venecia es la constatación que el «Perú es una república presidencial con importantes elementos de control parlamentario sobre el Ejecutivo». Su Constitución establece un sistema complejo de pesos y contrapesos entre Ejecutivo y Legislativo. El Poder ejecutivo incluye un gabinete que tiene su propio presidente. El Presidente de la República nombra y despide al Presidente del Consejo de Ministros y a los Ministros, los que, sin embargo, deben gozar de la confianza del Congreso.
El Legislativo hace efectiva la responsabilidad del Consejo de Ministros y de los Ministros individualmente a través de la moción de censura y del rechazo de la moción de confianza. El Presidente de la República, por otro lado, está facultado para disolver el Congreso en caso de censura o negación de confianza a dos gabinetes. Estos son rasgos característicos de un sistema parlamentario.
La cuestión de confianza
La Comisión de Venecia señala la existencia de varios modelos de cuestión de confianza en el derecho constitucional comparado y mencionará tres en particular: el italiano, el francés y el español.
En los sistemas constitucionales de Italia y Francia, señala, una cuestión de confianza puede ser planteada en relación con un programa gubernamental o una declaración de política general, y, con ciertas limitaciones, sobre un proyecto de norma con rango de ley. «En ninguno de estos países es posible plantear una cuestión de confianza sobre un proyecto de reforma constitucional».
En el sistema constitucional de España, el Gobierno puede plantear una cuestión de confianza en relación con su programa o sobre una declaración de política general, pero no puede ser planteada en relación con una iniciativa legislativa.
En el Perú, la cuestión de confianza se asimila a los sistemas constitucionales de Italia y Francia a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional de noviembre de 2018 (STC 0006-2018-PI/TC) no obstante haber, naturalmente, argumentos tanto a favor como en contra.
El principal argumento a favor es, como es de suponerse, la sentencia aludida del Tribunal Constitucional, a pesar que no se hizo referencia expresa y explícita a los proyectos de reforma constitucional sino, más bien, a una interpretación abierta en términos generales. Señala la Comisión de Venecia, sin embargo, que «un recurso frecuente a cuestiones de confianza puede fomentar cierta inestabilidad política, pero esto no implica su inconstitucionalidad».
En cuanto a los argumentos en contra, se señala que las facultades legislativas y facultades de reforma constitucional son distintas, motivo por el cual los procedimientos aplicables vigentes son también distintos. La admisión de cuestiones de confianza sobre iniciativas legislativas no significa que las mismas reglas sean igualmente aplicables a las iniciativas de reforma constitucional. La vinculación de la cuestión de confianza a proyectos de reforma constitucional podría otorgar al Ejecutivo la posibilidad de alterar el equilibrio de poderes en desmedro del Legislativo.
El propósito de una cuestión de confianza, precisa, es permitir que el Ejecutivo pueda llevar a cabo sus programas políticos sin mayores obstáculos. Las reformas constitucionales, sin embargo, suelen tener un alcance que puede ir considerablemente más allá de un programa político gubernamental ordinario.
En la medida que la Constitución peruana no contiene limitaciones expresas a la facultad del Ejecutivo para vincular una iniciativa ministerial a una cuestión de confianza, o a la frecuencia para ejercer esta facultad o a las materias susceptibles de serlo, el asunto relativo a hacer de un proyecto de reforma constitucional una cuestión de confianza solo podría ser esclarecido, a juicio de la Comisión de Venecia, por el Tribunal Constitucional del Perú.
La reforma constitucional
La Comisión de Venecia ha sostenido consistentemente que, en materia de reforma constitucional, los parlamentos tienen un rol esencial y que es en los parlamentos donde se debe discutir y materializar las reformas constitucionales. Y si bien no hay estándares internacionales al respecto, los debates sobre reformas constitucionales en los parlamentos deberían verse libres de cualquier exigencia temporal de parte del Ejecutivo y de limitaciones en cuanto a sus facultades de reforma.
En los casos en que una reforma constitucional deba ser ratificada por referéndum, es decir mediante votación popular, la Comisión de Venecia considera que «el referéndum no debería ser utilizado para obviar a los legisladores o para forzar a los parlamentos a tomar una decisión de manera acelerada». Un referéndum será tanto más legítimo cuanto mayor sea la libertad de los votantes para formarse una idea clara e informada sobre el objeto de la votación. Para ello resulta indispensable que la pregunta que deberán responder esté claramente formulada.
Sobre la intervención del electorado en el contexto de una reforma constitucional en el Perú, queda claramente en evidencia hasta qué punto la Comisión de Venecia no ha querido profundizar en las características propias del sistema constitucional peruano y ha preferido hacer aseveraciones doctrinarias y académicas de carácter general.
En efecto, recordemos que el artículo 206 de la Constitución dispone expresamente que una ratificación mediante referéndum procede únicamente cuando un proyecto de reforma constitucional ha sido previamente aprobado por el Congreso por mayoría absoluta del número legal de sus miembros. En otras palabras, la aprobación previa del Congreso constituye así una condición sine qua non para que un proyecto de reforma constitucional pueda ser sometido a referéndum, motivo por el cual resulta imposible que la Constitución pueda ser modificada sin la participación del Congreso.
Por otro lado, la única pregunta que se le puede hacer al electorado en un referéndum es si «aprueba» o «desaprueba» el proyecto normativo que se somete a su consideración, tal como lo dispone expresamente la Ley Orgánica de Elecciones.
No se puede dejar de hacer notar sobre este punto que los miembros de la Comisión de Venecia que visitaron el Perú habrían sido maliciosamente desinformados por algunos miembros de la mayoría de oposición del entonces Congreso, quienes «manifestaron que el Presidente podría usar el referéndum para introducir dos preguntas separadas (el Ejecutivo formula las preguntas) sobre la disolución del Congreso y el mandato del Presidente, siendo la última la que sería legitimada por el electorado», tal como consta en la opinión en comentario.
Esta desinformación es tanto más grave cuanto no solo demuestra un penoso desconocimiento de las normas electorales vigentes en el Perú sino que tergiversa tendenciosamente el proyecto de reforma constitucional del Ejecutivo, que nunca tuvo por objeto la disolución del Congreso sino tan solo el adelanto de elecciones generales.
A modo de conclusión
La Comisión de Venecia se ha limitado a emitir una opinión basada en el derecho constitucional comparado y en la teoría constitucional sobre la cuestión de confianza, por un lado, y sobre sobre la reforma constitucional por el otro, en lugar de hacer un análisis en profundidad de la propuesta de reforma constitucional para adelantar las elecciones generales y de un eventual recurso a la cuestión de confianza, lo que hubiera implicado entrar de lleno al estudio de la coyuntura política peruana actual. Una decisión final sobre tales asuntos deberá recaer en el Tribunal Constitucional del Perú.
No se puede descartar que la Comisión de Venecia haya tomado la decisión de orientar en dicho sentido su opinión debido al hecho que la Comisión de Constitución del entonces Congreso de la República optó por archivar la propuesta del Ejecutivo dos días después de la partida de la delegación de los juristas europeos, quedando así en evidencia la irrelevancia de su visita al Perú. Y cuando la Comisión de Venecia tuvo lista su opinión y la hizo pública, el Congreso que la solicitó ya había sido disuelto.
Por otro lado, la opinión de la Comisión de Venecia sobre la vinculación de una cuestión de confianza a un proyecto de reforma constitucional carece de toda relevancia en el contexto de la reciente disolución del Congreso de la República, toda vez que, tal como se les manifestó a los juristas europeos, el gobierno no tenía intención alguna de hacer cuestión de confianza sobre su propuesta de adelanto de elecciones y de hecho no lo hizo. La disolución se produjo cuando el Congreso le negó la confianza al Ejecutivo en relación con un proyecto de norma con rango de ley.
Quizá también por el mismo hecho de haberse limitado a una opinión académica y general sobre la reforma constitucional y la cuestión de confianza, la Comisión de Venecia no llegó a percatarse que el objeto de la propuesta de reforma constitucional sobre adelanto de elecciones generales no era introducir modificaciones de carácter permanente a la Constitución sino, más bien, introducir una disposición transitoria especial para permitir, con carácter excepcional, el adelanto aludido de elecciones. El problema no era entre instituciones – Legislativo versus Ejecutivo – sino entre las personas que controlaban ambos poderes del Estado.
Al señalar que, «en repúblicas puramente presidenciales, la facultad de disolver el Legislativo es muy rara, en la medida que debilitaría el principio clásico de separación de poderes», la Comisión de Venecia estaría sugiriendo tácitamente la conveniencia de reevaluar la compatibilidad constitucional de ciertos elementos de control parlamentario en un sistema esencialmente presidencial como el peruano.
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