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¿Por la estabilidad política del Perú?

Publicado: 2019-08-28

Sumilla: La mejor manera de promover la estabilidad política del Perú es exhortando al Congreso a que dé trámite de inmediato al proyecto de reforma constitucional sobre adelanto de elecciones.

Un conjunto de ilustres «Abogados especializados en Derecho Constitucional» suscribió el pasado 24 de agosto un pronunciamiento titulado «Por la estabilidad política del Perú» (ver aquí), en que dejan constancia de su desacuerdo con «la propuesta del Poder Ejecutivo de reducción del período presidencial y adelanto de elecciones generales», mediante una modificación al texto constitucional, de manera que el próximo gobierno asuma sus funciones el 28 de julio de 2020 y no de 2021.

Sin ánimo alguno de poner en tela de juicio su derecho a estar a favor o en contra de la propuesta presidencial – derecho que ciertamente asiste a todos los peruanos – sí parecería importante comentar brevemente el sustento constitucional de los diversos elementos del citado pronunciamiento, debido no solo a su trascendencia política en las actuales circunstancias sino también a la autoridad jurídica y académica de quienes lo suscriben.  

Por la estabilidad política del Perú

El pronunciamiento se titula «Por la estabilidad política del Perú», lo que sugiere de inmediato que la estabilidad política de nuestro país parecería encontrarse en peligro como si estuviéramos ante una eventual ruptura constitucional. Y el hecho que los firmantes se pronuncien en contra del proyecto de adelanto de elecciones generales sugiere fuertemente que la razón de tal peligro provendría, precisamente, de la referida iniciativa presidencial. 
 
La estabilidad política del Perú podría, en efecto, estar en peligro si el titular del Poder Ejecutivo hubiese actuado al margen de sus facultades constitucionales o si hubiese amenazado con violentar el orden constitucional. Nada de eso ha ocurrido hasta el momento. El Presidente se ha limitado a presentar al Congreso de la República, haciendo uso del derecho de iniciativa de reforma constitucional que le otorga el artículo 206 de la Constitución, un proyecto de reforma constitucional con la finalidad de adelantar en un año la celebración de elecciones generales. 
 
Le corresponde al Poder Legislativo, en uso de sus propias facultades constitucionales, a su vez, darle trámite al proyecto a fin de aprobarlo o rechazarlo. En el caso de aprobar el proyecto presidencial por una mayoría absoluta ó 66 votos favorables, correspondería someterlo a ratificación por la ciudadanía mediante una votación popular. En este caso, la decisión final recaería en la propia ciudadanía, la que tendría así la oportunidad expresar su voluntad soberana sobre la iniciativa del Presidente de la República. Pero si el Congreso opta por rechazarlo, el proyecto deberá ser archivado. 
 
Como se puede fácilmente apreciar, el Poder Ejecutivo no ha incurrido en nada que pudiera ser legítimamente calificado como inconstitucional. Se ha limitado a presentarle al Congreso un proyecto de reforma constitucional que dicho órgano legislativa podrá optar por aprobar y someter a la ratificación de la ciudadanía o, simplemente, por rechazarlo y enviarlo al archivo. La única obligación que el Congreso tiene ante sí, y no por imposición del Ejecutivo, sino porque así lo ordena la Constitución, es dar trámite al proyecto, es decir tomar una decisión formal de aprobación o rechazo. E inexplicablemente se viene resistiendo a asumir esa responsabilidad constitucional.
 
Examinemos brevemente los cuatro párrafos sustantivos que forman parte de este importante pronunciamiento académico. 

1.- Ha costado mucho esfuerzo y trabajo recuperar la plena democracia en el Perú, hemos tenido elecciones libres y transparentes, habiéndose desde entonces sucedido de modo inédito en la historia de la República tres períodos presidenciales completos. 

Es muy cierto que nos ha costado mucho esfuerzo y trabajo a los peruanos recuperar una democracia plena en nuestro país y no sería excesivo sostener que hay todavía camino por recorrer para considerar esa democracia definitivamente arraigada en lo más profundo de nuestros corazones. La sucesión de tres períodos presidenciales completos es ciertamente un paso importante en esa dirección.
 
Y sin embargo no se puede decir que el actual período presidencial sigue exactamente por la misma senda que los tres anteriores. En efecto, el presidente elegido en las últimas «elecciones libres y transparentes», como bien la califican los ilustres firmantes, se vio desde el inicio de su mandato bajo la presión de un Congreso dominado por la oposición y, luego de haber sobrevivido a la censura de un gabinete y a un intento de vacancia, terminó por renunciar a su cargo. Su sucesor, el actual Presidente de la República, se enfrenta a un predicamento similar que su predecesor. 

2. Tanto el Ejecutivo como el Legislativo han sido elegidos por el Pueblo para el período Julio 2016 a Julio 2021, en los términos señalados en la Constitución Política; por tanto, consideramos inconveniente la alteración del plazo recibido en elecciones democráticas incuestionables, lo que constituiría una afectación de los derechos políticos de elegir y ser elegidos, además de un grave precedente de interrupción de los plazos constitucionales preestablecidos. 

Es muy cierto, nuevamente, que el Pueblo eligió al Ejecutivo y al Legislativo para que conduzcan los destinos del país durante el plazo de cinco años previsto en la Constitución. Pero no es menos cierto que el Pueblo los eligió con la esperanza de ver un gobierno constructivo, democrático y responsable, y no para ser testigo de una guerra de desgaste y sin cuartel que un Legislativo dominado por una mayoría abrumadora de oposición le declaró desde un inicio a un Ejecutivo que ganó las elecciones por un margen muy estrecho y con una presencia proporcionalmente escasa en el Congreso. 

Al mismo tiempo, los ilustres firmantes señalan que consideran inconveniente una alteración del plazo por el cual fueron elegidos ambos Poderes «en elecciones democráticas incuestionables». Y la razón fundamental que dan para sustentar por qué consideran «inconveniente la alteración del plazo recibido» es que «constituiría una afectación de los derechos políticos de elegir y ser elegidos». En buena cuenta, se estaría afectando así los derechos políticos del Pueblo a «elegir» y de los actuales congresistas a «ser elegidos». Veamos. 

Una alteración del plazo del mandato establecido por la Constitución sería muy inconveniente, sin lugar a dudas, si aquella fuese efectuada siguiendo un procedimiento no autorizado por la Constitución o simplemente recurriendo a la fuerza, como ya ha ocurrido en un pasado no demasiado lejano. Pero ocurre que el Ejecutivo no ha hecho sino proponerle al Legislativo modificar el texto constitucional para hacer posible, de manera excepcional, el adelanto de elecciones en comentario y superar así el entrampamiento en que ambos Poderes han incurrido desde el inicio del actual período presidencial. Y se lo ha propuesto en uso de las facultades que la propia Constitución le concede. 

Por otro lado, la propuesta presidencial es que su planteamiento sea aprobado en primera instancia por el Congreso de la República y luego ratificado por el Pueblo mediante una votación popular, en estricto apego al primer procedimiento de reforma constitucional establecido en el artículo 206 de la Constitución. Y si el Congreso la aprueba en primera instancia y el Pueblo la ratifica en instancia final y definitiva, es porque tanto el uno como el otro concuerdan en que el adelanto de elecciones es una buena solución a la actual crisis política. Por tal motivo, ninguno de los dos podría alegar una supuesta afectación a sus derechos políticos. Si uno u otro considerase que sus derechos políticos podrían verse así afectados, tendría siempre la posibilidad de votar en contra de la iniciativa.
 
3. Siendo potestad del Congreso aprobar o no una reforma constitucional y no siendo esta observable por el Presidente de la República, estimamos que tampoco es procedente hacer “cuestión de confianza” por estas iniciativas. 

Es absolutamente cierto que la decisión de aprobar o rechazar una reforma constitucional es potestad del Congreso, sujeta siempre a una ratificación por votación popular o por el propio Congreso, pero no es menos cierto que dicho órgano legislativo se ha venido resistiendo hasta el momento a cumplir con darle trámite al proyecto del Ejecutivo, es decir a debatirlo y someterlo a votación. Igualmente cierto es que, una vez aprobada la reforma constitucional, el Presidente de la República no podrá observarla. Pero de todo ello no se puede inferir, bajo ningún punto de vista, que el Ejecutivo no pueda plantear una «cuestión de confianza» sobre dicha iniciativa. 

En efecto, la prohibición constitucional que pesa sobre el Presidente de la República de observar una reforma constitucional ya aprobada tiene por objeto evitar que un poder constituido – el Presidente de la República – intente frenar una reforma constitucional que ya hubiese sido aprobada por el Congreso en ejercicio de sus facultades constituyentes derivadas. El Presidente puede presentar proyectos de reforma constitucional pero no observarlos, una vez aprobados. 

La «cuestión de confianza», en cambio, tiene por objeto permitir al Ejecutivo sacar adelante sus propuestas políticas, incluyendo aquellas que requieran el concurso del Congreso de la República para poder materializarlas. Según el Tribunal Constitucional, se trata de una facultad que «ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera» (Exp. 0006-2018-PI/TC, fundamento jurídico 75). 

Como se puede apreciar, las dos figuras constitucionales tienen finalidades distintas: la primera tiene por objeto evitar que una reforma constitucional ya aprobada sea cuestionada por el Presidente de la República; y la segunda, por el contrario, coadyuvar a que un proyecto de reforma constitucional propuesto por el Ejecutivo sea, en efecto, aprobado. En la primera ya hubo un pronunciamiento del poder constituyente que no puede ser obviado; y en la segunda no lo ha habido todavía y el debate está todavía a nivel político. 

Queda así en evidencia que la supuesta improcedencia de la «cuestión de confianza» sobre leyes de reformas constitucional no se infiere ni deduce de la prohibición de observar una ley de reforma constitucional ya aprobada de conformidad con los procedimientos establecidos por la Constitución. La lógica de la «cuestión de confianza» en nuestra Constitución es que sea utilizada por el Ejecutivo cada vez que lo estime conveniente y así lo ha confirmado el mismo Tribunal Constitucional. 

4. Planteamos que, con responsabilidad patriótica se tenga un nivel de diálogo que construya consensos y que permita superar esta coyuntura con buena voluntad dentro del marco constitucional como garantía de estabilidad política, social y económica que el Perú merece. 

El planteamiento de los ilustres firmantes es, ciertamente, muy razonable tomado en abstracto. ¿Quién podría negarse a un diálogo constructivo dentro del marco constitucional? Adolece, sin embargo, del defecto de sugerir que ese diálogo es aún oportuno y que se estaría pretendiendo actuar fuera del marco constitucional. Han pasado ya tres años del inicio del actual período presidencial y no sería honesto decir que ha habido, hasta el momento, tal voluntad de diálogo de parte de la mayoría de oposición en el Congreso. Es el Ejecutivo, más bien, que ha venido proponiendo, desde un inicio aunque con muy poco éxito, un diálogo con dicha oposición. 

Pero lo más grave, quizá, es sugerir que el actual gobierno estaría actuando fuera del marco constitucional, como haciendo un llamado para que retire su propuesta y regrese así al marco constitucional. El gobierno, recordemos, no ha hecho sino proponerle al Congreso una reforma constitucional para que se adelante las elecciones generales, propuesta que el Congreso puede aprobar o rechazar. Y si el Congreso no desea, por motivos políticos, tomar esa decisión, siempre puede trasladar la decisión al titular de la soberanía, es decir al pueblo, como lo ha sugerido el Ejecutivo. 

La estabilidad política del Perú depende, ante todo, de que todos los actores políticos se ciñan a las reglas fijadas por la Constitución. Y eso es lo que ha hecho el Ejecutivo: ha hecho una propuesta haciendo uso de sus facultades legítimas de reforma constitucional. Y es una propuesta que ha sido hecha al Congreso de la República. ¿Puede dicha iniciativa ser interpretada como un acto contrario al marco constitucional? La iniciativa puede no gustar políticamente, pero no hay razón alguna para calificarla como inconstitucional. 

A modo de conclusión 

Si bien es cierto que un adelanto de las elecciones generales no ha sido expresamente previsto en la Constitución Política vigente, nada impide que el Ejecutivo proponga al Legislativo un proyecto de reforma constitucional encaminado a introducir una disposición transitoria especial con la finalidad de adelantar excepcionalmente dichos comicios, como se hizo en el año 2000. La propuesta puede no gustar políticamente, pero ha sido planteada en ejercicio legítimo de las facultades constitucionales del Presidente de la República, y debe ser debida y oportunamente tramitada por el Congreso de la República. 

La «cuestión de confianza» es una institución constitucional que ha sido importada de regímenes parlamentaristas en que el Ejecutivo es controlado por el partido que tiene la mayoría en el Parlamento y, en virtud de dicha mayoría, goza de la confianza del Parlamento. El adelanto de elecciones es un recurso usual en regímenes parlamentaristas en casos de crisis entre Ejecutivo y Legislativo. Y si bien se podría sostener que la «cuestión de confianza» resultaría ajena a regímenes presidencialistas como el nuestro, lo cierto que la «cuestión de confianza» es una facultad expresamente reconocida al Ejecutivo en la Constitución Política del Perú. 

La mejor manera de promover la estabilidad política del Perú, como dicen desear los ilustres firmantes del pronunciamiento que acabamos de comentar, es exhortando al Congreso de la República a que asuma su responsabilidad constitucional y proceda a la brevedad posible a dar trámite al proyecto de reforma constitucional planteado por el Ejecutivo, de conformidad con sus propias facultades constitucionales. La iniciativa presidencial fue hecha dentro del marco constitucional y se espera, por el bien del Perú, que la respuesta formal de los congresistas también lo sea.

Escrito por

Hubert Wieland Conroy

Magister en Derecho Constitucional. Diploma de Estudios Superiores en Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra.


Publicado en

La pluma inquieta

Reflexiones constructivas sobre temas diversos.