Harakiri de un adelanto de elecciones generales
Sumilla: El dictamen con que la Comisión de Constitución decidió archivar el proyecto de reforma constitucional del Ejecutivo sobre adelanto de elecciones generales carece de todo sustento jurídico y político.
Uno de los últimos actos del Congreso de la República antes de su disolución, que tuvo lugar el 30 de setiembre último, fue la decisión de la Comisión de Constitución y Reglamento de enviar al archivo, el jueves 26 de setiembre, el proyecto de ley de reforma constitucional sobre el adelanto de las elecciones generales presentado por el Poder Ejecutivo el 31 de julio, argumentando que «carece de una adecuada sustentación».
Curiosamente, esta decisión se produjo apenas tres días después de haber recibido en su seno a los representantes de la Comisión de Venecia (ver imagen de cabecera), quienes visitaron el Perú a raíz de una carta que el entonces Presidente del Congreso dirigió el 16 de agosto último a dicha Comisión, solicitando «una opinión o recomendación por parte suya, con el objetivo de precisar si los principios democráticos de separación de poderes y de pesos y contrapesos entre los mismos están siendo observados».
Pero más allá de la decisión misma de la Comisión de Constitución, que fue tomada sin esperar a la «opinión o recomendación» solicitada a la Comisión de Venecia, lo que resulta fundamental es examinar los argumentos de fondo que la sustentan, pues su legitimidad estará en proporción directa a la solidez de tales argumentos. Después de todo, el derecho de los distinguidos congresistas a tener una opinión política distinta del Ejecutivo no está – ni podría estar – en discusión, pero sí sus argumentos para sostener que las propuestas del Ejecutivo «carecen de una adecuada sustentación».
1.- La propuesta del Presidente de la República
En su propuesta, el Ejecutivo señala que «el adelanto de elecciones constituye el mecanismo idóneo para superar la actual crisis política en la que se advierte una notoria dificultad para encontrar consensos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, con el consiguiente perjuicio de la ciudadanía». Y añade que, «por ello, se ha considerado que se requiere adoptar una decisión que genere un recambio en la clase política que permita fortalecer a las instituciones, pero sobre todo optimizar las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, lo que redunde en una mayor y mejor representación de la ciudadanía, lo que permita, además ir recuperando la confianza y legitimidad de la clase política».
Y concluye señalando que, «como se anunció en el Mensaje a la Nación del 28 de julio último esta medida no supone un ataque al Congreso, ni está al margen de lo previsto por la Constitución Política. Por el contrario, tiene sustento en las normas que regulan la reforma constitucional, en concreto, el artículo 206 de la Constitución, que otorga la potestad al Presidente de la República de presentar una iniciativa de reforma constitucional y que esta, como regla, sea aprobada por el Congreso y ratificada mediante referéndum».
En la percepción del Ejecutivo, la crisis política no consistiría necesariamente en un conflicto entre Poderes del Estado sino, más bien, en un conflicto entre la mayoría de oposición en el Congreso y el Presidente de la República. Este conflicto habría empezado a tomar forma desde el inicio del actual período presidencial, con los intentos de vacar al ganador de las elecciones generales de 2016, que concluyeron con su renuncia en marzo de 2018. En tal sentido, la crisis no sería tanto entre instituciones del Estado como entre las personas que las controlan, motivo por el cual la mejor solución consistiría en un «recambio de la clase política», es decir en la salida de las personas que controlan ambos Poderes del Estado y de ahí la propuesta de adelantar las elecciones generales.
Por otro lado, se deduce claramente de la propuesta del Ejecutivo que esta crisis no podría ser resuelta adecuadamente con las solas fuerzas de ambos Poderes del Estado y que habría que contar con el respaldo de la propia ciudadanía, a fin de asegurar la legitimidad democrática de la decisión que se tome. Y la razón de ello estriba en que la ciudadanía habría venido dando señales crecientes de sentirse cada menos representada por la composición del Congreso de la República en aquel entonces, tal como se habría reflejado en la votación del referéndum celebrado el pasado 9 de diciembre, para ratificar la reforma constitucional que eliminó la reelección inmediata de los congresistas.
En tal sentido, el Ejecutivo propuso que su proyecto «sea aprobado en primera votación por el Congreso y posteriormente sometido a referéndum, para que la ciudadanía tenga la posibilidad de participar de manera directa en esta decisión». El referéndum, recuerda el Ejecutivo, «permite a la ciudadanía participar en los procesos de toma de decisiones, con el objeto de decidir si determinadas iniciativas legislativas debe o no entrar en vigencia». En buena cuenta, la decisión final y definitiva debía recaer en la propia ciudadanía.
2.- Los argumentos de la Comisión de Constitución
Una lectura detenida del dictamen de la Comisión de Constitución, publicado el día 25 de setiembre y aprobado al día siguiente, permite concluir que su argumento principal para rechazar la propuesta de adelanto de elecciones generales y enviarla al archivo es el mismo que fue mencionado por diversos congresistas de oposición y juristas consultados: la naturaleza inconstitucional del proyecto.
Pero la Comisión de Constitución agrega un argumento adicional: la improcedencia de someterlo a referéndum como lo solicitó el Poder Ejecutivo, ya que el pueblo puede ser fácilmente manipulado. Examinemos a continuación si los argumentos esgrimidos por los entonces distinguidos congresistas de oposición que dominaban la referida Comisión constituyen un sustento razonable y legítimo de su decisión.
La naturaleza inconstitucional del proyecto del Ejecutivo
La Comisión de Constitución empieza su dictamen minimizando la propuesta presidencial al señalar que una convocatoria al poder constituyente, para reformar la Constitución, «es un asunto político serio, que requiere una motivación política contundente, no basta que exista una crisis política o alguna dificultad de encontrar consensos entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo». Y si bien reconoce la existencia de una «crisis política», se arroga el derecho de calificarla al concluir que su magnitud no justifica un adelanto de elecciones generales.
Más aún, añade acto seguido que «no debería en ningún caso convocarse al poder constituyente para fines distintos a los que constitucionalmente pueden motivarlo, y menos aún, para atentar, así sea indirectamente, contra algunos de los pilares fundamentales del Estado constitucional, como, por ejemplo, el de la soberanía del pueblo ejercido mediante representantes (democracia representativa) y el de supremacía constitucional».
El proyecto del Ejecutivo no sólo carecería de justificación política sino que constituiría, según la Comisión de Constitución, un atentado contra «la soberanía del pueblo ejercido mediante representantes». Y enfatiza al respecto que «el Gobierno debe respetar la voluntad popular cuando eligió a sus representantes para conformar sus órganos representativos, como es el Congreso», subrayando «el derecho del pueblo de que sus representantes electos cumplan sus mandatos por el tiempo para el cual el pueblo los eligió».
La Comisión de Constitución, sin embargo, prefiere pasar por alto que la propuesta de adelanto de elecciones no constituye una imposición o un decreto, sino un proyecto de reforma constitucional cuya materialización dependía no solo de la aprobación previa del Congreso sino también de la ratificación del propio pueblo, verdadero titular de la soberanía, mediante referéndum. ¿Se puede, pues, sostener seriamente que la propuesta presidencial atentaba realmente contra la soberanía popular?
Por otro lado, señala el dictamen que «esta Comisión considera que la propuesta de adelantar elecciones del Poder Ejecutivo viola límites materiales establecidos en la Constitución. Estos límites son, básicamente, dos: el primero, está relacionado a la vocación de permanencia de la Constitución; y, el segundo, en la vulneración del equilibrio de poderes a través de la introducción de figuras como el delante de elecciones por causal de crisis política».
En cuanto a la vocación de permanencia, es muy cierto que una de las finalidades de una Constitución es regular la vida política en condiciones de estabilidad. Pero no lo es menos que toda Constitución debe poder ser modificada cuando el desarrollo de la vida política del país así lo requiera, tal como lo sugiere la propia Comisión de Venecia en uno de los informes citados por la Comisión de Constitución en su dictamen. Al mismo tiempo, el procedimiento debería ser más complejo que en el caso de la legislación ordinaria, precisamente para evitar reformas innecesariamente frecuentes que terminen socavando la estabilidad de un país.
A la luz de tales criterios, los constituyentes de 1993 diseñaron los dos procedimientos alternativos de reforma constitucional en el artículo 206 de la Constitución: aprobación por mayoría absoluta de miembros del Congreso y ratificación por referéndum; o aprobación y ratificación por el Congreso en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación superior a los dos tercios del número legal de congresistas en cada caso. La voluntad política de introducir modificaciones al texto constitucional puede ser legítimamente canalizada por ambas vías. ¿Se puede sostener, entonces, que la vocación de permanencia de la Constitución había sido violada por presentar un proyecto de reforma constitucional con estricto apego a uno de los propios procedimientos que aquella autoriza?
En materia de equilibrio de poderes, la Comisión de Constitución se limita a señalar que «el proyecto, a simple vista, parece no tener problemas al asumir que la propuesta de adelanto solo requiere de un acuerdo político. Sin embargo, en el fondo, se trata de una iniciativa con serios defectos». Y aclara acto seguido que «uno de ellos es la institucionalización de la crisis política para adelantar elecciones». Sugiere así que la propuesta bajo análisis no sería una respuesta a una crisis política sino, más bien, que se estaba haciendo creer en la existencia de una crisis política para propiciar el adelanto de elecciones propuesto.
Para la Comisión de Constitución, «el Perú ha vivido numerosas crisis de diverso tipo, unas más fuerte que otras. Durante los últimos diecinueve años, por ejemplo, las crisis Ejecutivo-Legislativo han sido constantes. Ninguna de ellas, sin embargo, han llevado a una interrupción de períodos de mandato». Esta inferencia es tendenciosamente falaz. El proyecto del Ejecutivo no propone una «interrupción» del mandato de dos Poderes del Estado sino un «adelanto de elecciones», cuya materialización implica un acuerdo entre ambos. ¿Se puede sostener razonablemente que un acuerdo entre Poderes equivale a una vulneración del equilibrio que debe existir entre éstos?
Curiosamente, la Comisión de Constitución llega al extremo de señalar que, en el caso hipotético que aprobase la reforma en comentario de conformidad con el artículo 206 de la Constitución, «el Congreso estaría interviniendo y truncando el desarrollo de las funciones del Ejecutivo». Así, en la lógica de dicha Comisión, el propio Legislativo estaría violando el principio de separación de poderes si accediese a aprobar la propuesta que el mismo Ejecutivo ha hecho de recortar su propio mandato para adelantar así las elecciones generales.
La improcedencia de someter el proyecto a referéndum
Si la finalidad de la propuesta de adelantar las elecciones generales implica, inevitablemente, un recorte de un año en el mandato que los congresistas y el Presidente de la República recibieron del pueblo para actuar en su representación durante cinco años, lo lógico es que la decisión final y definitiva de dicha propuesta recaiga en el propio pueblo, en su calidad de mandante y titular de la soberanía. Y esa fue la intención democrática del Ejecutivo al concebir y plantear su propuesta.
El Congreso de la República, o al menos los congresistas que integraban la Comisión de Constitución que se pronunciaron por archivar el proyecto del Ejecutivo, parecen tener una concepción diametralmente opuesta del concepto de referéndum y de su valor democrático, al extremo de considerar que no sería procedente someter el proyecto en comentario a la consideración del pueblo.
Al respecto, la Comisión de Constitución empieza su análisis señalando que «el referéndum en la práctica ha sido utilizado de manera recurrente por dictadores como un instrumento de manipulación para dar una apariencia de democracia lo que en realidad eran despotismos con la legitimación del voto popular aprobatorio». Esta idea, naturalmente, solo tiene sentido en el caso de «dictadores» que tienen el poder, en un contexto de despotismo, para disponer a su sola voluntad la celebración de consultas populares.
Pero ocurre que el referéndum en el Perú es un derecho popular que está expresamente normado tanto por la Constitución vigente como por la Ley Orgánica de Elecciones y la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos. Más aún, solo la ciudadanía – en determinados supuestos – y los congresistas – en el marco de una reforma constitucional de conformidad con el artículo 206 de la Constitución – tienen iniciativa de referéndum. La normatividad vigente no deja ningún espacio para que el Presidente de la República pueda hacer uso a su libre arbitrio de la figura del referéndum, como lo sugiere interesadamente la Comisión de Constitución en su dictamen.
Por otro lado, no está de más insistir en que la propuesta del Ejecutivo se enmarca estrictamente en el primer procedimiento de reforma constitucional expresamente previsto en el artículo 206 de la Constitución vigente: aprobación por mayoría absoluta de miembros del Congreso y ratificación por referéndum. En tal sentido, no sería legítimo cuestionar el valor democrático de un referéndum para ratificar un proyecto de reforma constitucional previamente aprobado por el Congreso de la República.
Y sin embargo, la Comisión de Constitución concluye que «se considera al referéndum como un mecanismo que, si bien está previsto en el artículo 206 de la Constitución como una posible vía para la aprobación de una reforma constitucional, no es de recomendable aplicación en determinados casos, ya que puede ser desnaturalizada por un ejercicio abusivo del poder y por la manipulación de la opinión pública».
Esta conclusión carece de sustento constitucional, toda vez que se basa en una distinción que no figura en la propia norma constitucional. Por el contrario, el artículo 206 de la Constitución es muy claro al disponer su aplicabilidad a todos los supuestos de reforma constitucional, tal como se desprende de su redacción: «Toda reforma constitucional…», lo que no permite sostener que el referéndum pueda ser aplicable en algunos casos y en otros no.
Asimismo, soslaya el hecho que el referéndum no es un mecanismo de aprobación sino de ratificación, lo que implica, necesariamente, una aprobación previa de parte del Congreso de la República. Y, finalmente, se presume que un referéndum puede desnaturalizado por «un ejercicio abusivo del poder» o por «la manipulación de la opinión pública», como si una mayoría parlamentaria estuviese inmune a ambas causales de desnaturalización.
No obstante la debilidad anotada de su razonamiento, la Comisión de Constitución señalará que, «además de la imposibilidad de someter a referéndum una propuesta per se inconstitucional, existe asimismo el defecto de su sola recurrencia» e insistirá más adelante que «es cierto también que no necesariamente cualquier propuesta de reforma puede ser llevada a referéndum y, asimismo, que la recurrencia al referéndum no necesariamente es la opción adecuada en determinados contextos».
Finalmente, la Comisión de Constitución insistirá también en su percepción del riesgo de manipulación de la opinión pública y de la inexistencia de una crisis política grave al concluir que, «si bien el referéndum es un mecanismo constitucional para aprobar reformas constitucionales, eso no la habilita como vía idónea para todo contexto y esto por una razón: el momento coyuntural, que muchas veces puede ser manipulado por poderes formales o fácticos, puede influir negativamente en la opinión pública, una opinión que podría basarse en ficciones, realidades creadas por alguien para destruir u obtener ventajas de una circunstancia concreta».
Y agregará que «acudir a una consulta popular no necesariamente puede garantizar la solución de un determinado problema, ya sea que el problema puede no existir, sino que se haga con el único afán de destrucción, o que, existiendo, la solución que se plantee no dé ninguna garantía de que efectivamente se materializará. Este último supuesto es al que se circunscribe el proyecto bajo análisis».
En buena cuenta, la Comisión de Constitución concluirá que la crisis política que el Ejecutivo pretende resolver proponiendo un adelanto de elecciones no es sino una «ficción» y que la finalidad de su proyecto es utilizar al pueblo para « destruir» al Legislativo.
3.- Comentarios finales
La Comisión de Constitución y Reglamento no demuestra por qué el proyecto de reforma constitucional para adelantar las elecciones generales vulneraría los principios constitucionales como el equilibrio de poderes, la soberanía del pueblo, la supremacía constitucional, ni de qué manera infringiría los supuestos límites para la reforma de la Constitución. Tampoco demuestra por qué el referéndum no sería un medio idóneo para ratificar un proyecto de reforma constitucional previamente aprobado por el Congreso de la República.
La propuesta del Ejecutivo de someter su proyecto de adelanto de elecciones generales a la consideración y aprobación del Congreso, y ulteriormente a la ratificación mediante votación popular, le hubiera permitido al propio pueblo decidir si continuaba sintiéndose representado por quienes ostentaban la condición de congresistas en ese momento. Así, quienes fueron elegidos como sus representantes en 2016, le negaron al mismo pueblo que los eligió, la oportunidad de decidir en 2019 si seguían sintiéndose representados por ellos.
A la luz de los últimos acontecimientos, ha quedado plenamente en evidencia que un adelanto de elecciones acordado por los dos Poderes del Estado y debidamente ratificado por el pueblo, en el marco de un proceso de reforma constitucional de indiscutible legalidad y legitimidad, era la manera más razonable, creativa y económica para superar la actual crisis política.
Dada la trascendencia de la medida propuesta por el Ejecutivo, hubiera sido recomendable que la Comisión de Constitución elevase su dictamen a la consideración del Pleno del Congreso de la República para que la decisión de enviarlo al archivo sea debatida y decidida por todos sus miembros y no solo por los distinguidos congresistas que integraban dicha comisión ordinaria y que votaron en contra del proyecto.
En buena cuenta, este dictamen no permite concluir que el proyecto de reforma constitucional del Ejecutivo sea contrario a la Constitución pero sí que adolece del mismo defecto que los entonces miembros de la Comisión de Constitución le imputaron al proyecto en comentario: «carece de una adecuada sustentación».
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