Sumilla: Una vacancia presidencial un año antes de 28 de julio de 2026 deberá estar seguida de elecciones generales, por mandato de la Constitución y la Ley Orgánica de Elecciones. 

La señora Dina Boluarte ha venido repitiendo, no sin cierta insistencia, que gobernará hasta el 28 de julio de 2026, como si eso fuera algo indispensable de recalcar. El mandato del Presidente de la República es por cinco años, de conformidad con el artículo 112 de la Constitución. Y en el caso de producirse la vacancia de la Presidencia de la República por alguna de las causales mencionadas en el artículo 113 de la Carta, tal como sucedió en diciembre de 2022, las funciones del primer magistrado de la república deberán asumidas por uno de sus vicepresidentes, quien habrá de ejercerlas hasta la finalización de mandato original. Dicho régimen será claramente complementario y no simplemente transitorio. Esta figura ha sido tratada con mayor detalle en una publicación anterior (ver aquí).

No se debe olvidar, asimismo, que la señora Boluarte formó parte de la plancha electoral del expresidente Castillo, de modo que no se puede afirmar que nadie votó por ella o que es totalmente ajena al Poder Ejecutivo. Una plancha electoral es un equipo que se presenta como una sola unidad a la consideración del electorado, de modo que el voto de los electores no va solo al candidato presidencial sino también a sus vicepresidentes, es decir a toda su plancha.

Un vicepresidente sería así una suerte de Presidente de la República en reserva, en el caso extremo de que el primer magistrado titular sufra un impedimento de carácter permanente.

Por estos motivos, era innecesario mencionar que gobernará hasta el 28 de julio de 2026 al momento de su juramentación como Presidenta de la República, así como también lo es esa reiteración que la señora Boluarte ha venido haciendo. Así lo establece la Constitución Política del Perú, pero siempre y cuando una mayoría adversa en el Congreso de la República no decida vacarla del cargo y consiga el número de votos necesarios para hacerlo, tal como ha sucedido en un pasado reciente. Y si bien la señora Boluarte se ha venido desempeñando de manera absolutamente funcional a los intereses de la actual mayoría en el Congreso, lo que permitiría descartar cualquier intento de vacancia presidencial, todo podría cambiar faltando un año para las elecciones generales de 2026. Veamos por qué.

Efectos de una eventual vacancia

Al asumir la presidencia de la república, tras el fallido golpe de Estado del entonces Presidente Castillo, aquel 7 de diciembre de 2022, la señora Boluarte parece haber entendido que solo podría mantenerse en el poder en tanto su actuación estuviese en sintonía con el parecer de la mayoría conservadora del Congreso de la República y optó por allanarse a los deseos de dicha mayoría, al extremo de renunciar a ejercer sus potestades constitucionales en materia de separación y equilibrio de poderes. Un sector importante de la opinión pública ha calificado la relación actual entre la Presidencia de la República y el Congreso de la República como una suerte de complicidad con fines subalternos.

Al mismo tiempo, sectores de oposición en el Congreso, minoritarios y por cierto poco articulados, han intentado promover mociones de vacancia presidencial, pero con muy poco éxito, por no decir ninguno. La mayoría conservadora, que ha demostrado no tener mayor voluntad para promover el bien común y el interés público, ha venido defendiendo sistemáticamente a la señora Boluarte, quien se siente por ello muy segura de su situación política, ignorando a todas luces que dicho apoyo obedece al hecho que su actitud complaciente les resulta sumamente útil a los congresistas de la mayoría conservadora para promover sus intereses particulares.

Pero habría un motivo adicional por el cual la mayoría conservadora del Congreso defiende a capa y espada a la señora Boluarte. Y dicho motivo tiene que ver con las posibles consecuencias de una eventual vacancia presidencial. Según el artículo 115 de la Constitución, cuando se produce la vacancia de la Presidencia de la República y no hay Vicepresidentes que puedan asumir las funciones presidenciales hasta la conclusión del mandato presidencial original, las asume el Presidente del Congreso y «convoca de inmediato a elecciones», lo que muchos han interpretado erróneamente como «elecciones generales», es decir a elecciones para Presidente y Congresistas.

Sin ánimo alguno de reabrir esta discusión, baste tan solo señalar que un adelanto de «elecciones generales» a consecuencia de una vacancia presidencial, indistintamente de la causal que la hubiese motivado, no acarrea el recorte o revocación del mandato de los congresistas. El artículo 134 de la Constitución es suficientemente claro al respecto al señalar que la única causal de revocatoria del mandato parlamentario es la disolución del Congreso: «no hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario». Esto significa que una eventual renuncia o vacancia presidencial no tiene ninguna incidencia jurídica en la extensión del mandato de los congresistas, que deben mantenerse en sus curules hasta completar los cinco años establecidos por la Constitución.

Y esa es la madre del cordero. Por un lado, un sector amplio de la opinión pública desea – o al menos deseaba hasta hace un tiempo – un adelanto de elecciones generales, tras una eventual renuncia o vacancia de la señora Boluarte, y parece estar convencida que tales elecciones deberían ser la consecuencia lógica del alejamiento definitivo de la actual Presidenta de la República. Pero, por el otro, se sabe muy bien en el Congreso que una eventual renuncia o vacancia presidencial generaría únicamente elecciones presidenciales para completar el período presidencial, pero se tiene un terror sacrosanto de la reacción de la población si se produjera una renuncia o vacancia presidencial y no se convocase a «elecciones generales». El terror que se tiene es que la población no lo entienda y se desate una ola de protestas violentas contra el Congreso.

¿Y faltando un año para el 28 de julio de 2026?

Mas, ¿qué pasaría si la señora Boluarte fuese vacada o renunciase – aunque esto último resulta, en realidad, muy poco probable – faltando alrededor de un año para el 28 de julio de 2026? Pues es muy sencillo: el Presidente del Congreso pasaría a ejercer las funciones del Presidente de la República y convocaría de inmediato a elecciones, que solo podrían ser, necesariamente, generales, pues no tendría ningún sentido convocar a elecciones solo para Presidente faltando tan poco tiempo para el 28 de julio de 2026. Y es que faltando un año – más o menos – para dicha fecha, las elecciones generales tienen que ser convocadas, con o sin renuncia o vacancia presidencial, por mandato de la Constitución y la Ley Orgánica de Elecciones, y sin que ello signifique un adelanto de elecciones, es decir un recorte anticipado del mandato parlamentario.

A modo de ilustración, no está de más recordar los dos casos en que se aplicó el artículo 115 de la Constitución: las vacancias de Alberto Fujimori y Martín Vizcarra. Recordemos que Fujimori hizo recortar ambos mandatos – presidencial y parlamentario – mediante la introducción de una disposición transitoria especial en la Constitución (Ley 27365), siguiendo el procedimiento de la reforma constitucional establecido en el artículo 206 de la Carta, para luego convocar a elecciones generales (DS 028-2000-PCM) antes de emprender su viaje a Brunéi. Por tales motivos, las elecciones generales ya habían sido convocadas al momento de ser declarada la vacancia presidencial por el Congreso de la República. Y recordemos también que Vizcarra fue vacado del cargo cuatro meses después de haber convocado a elecciones generales (DS 122-2020-PCM), el 9 de julio de 2020, convocatoria que correspondía de acuerdo a ley.

Hay, sin embargo, un problema adicional y no de menor calibre. El artículo 115 de la Constitución, que regula la sucesión presidencial y el supuesto en que el Presidente del Congreso asume las funciones de Presidente de la República, nunca ha sido aplicado de manera integral puesto que, como se ha dicho, al momento de producirse las dos vacancias aludidas, las elecciones generales ya habían sido convocadas, por los motivos señalados. Es decir, no se llegó a convocar a elecciones complementarias para Presidente de la República únicamente, como hubiera tenido que suceder si la Presidencia de la República quedase vacante el inicio o a la mitad del mandato presidencial.

Esto, a su vez, tiene dos implicaciones. La primera es que la condición de Presidente del Congreso, base jurídica indispensable para ejercer las funciones de Presidente de la República en el supuesto del citado artículo 115, es inherente al mandato de congresista, que no expira el 28 de julio del último año sino el 26 de julio por la noche. Valentín Paniagua pudo llegar al 28 de julio de 2001 porque el Congreso aprobó una modificación a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo que se lo permitió (Ley 27508), pero dicha Ley Orgánica fue posteriormente derogada y sustituida por otra que no incluía la citada habilitación, de manera que en 2021 el mandato parlamentario de Francisco Sagasti expiró indefectiblemente el 26 de julio por la noche. Y los días 27 y 28 de julio de 2021, dicho señor ya no era ni congresista ni, por consiguiente, Presidente del Congreso, de modo que tampoco podía seguir ejerciendo las funciones de Presidente de la República.

La segunda implicación es que, habida cuenta que un Presidente del Congreso es elegido para el período anual de sesiones que corre del 27 de julio de un año hasta el 26 de julio del año siguiente, si la señora Boluarte renuncia o es vacada antes del 26 de julio de 2025, es decir durante la presidencia del congresista Salhuana, le correspondería a dicho parlamentario pasar a Palacio de Gobierno para ejercer las funciones de Presidente de la República, pero solo hasta el 26 de julio de 2025, que es cuando expira su mandato como Presidente del Congreso. Para que el congresista Salhuana pueda continuar en Palacio de Gobierno durante el período anual de sesiones siguiente del Congreso, que es el último del período parlamentario en curso (2021-2026), la Mesa Directiva que preside tendría que ser reelegida. Pero los días 27 y 28 de julio de 2026 se enfrentará siempre al mismo problema que tuvo Francisco Sagasti.

Pero si el congresista Salhuana pasa a Palacio de Gobierno antes del 26 de julio de 2025 y su Mesa Directiva no es reelegida para el último período anual de sesiones, deberá regresar a su curul en el Congreso y el congresista que resulte elegido Presidente del Congreso para el período anual de sesiones 2025-2026 será quien deba pasar a Palacio de Gobierno para ejercer las funciones de Presidente de la República, pero solo hasta la expiración de su mandato parlamentario, el 26 de julio de 2026 por la noche. No está de más recordar que Manuel Merino dejó de presidir la Mesa Directiva del Congreso apenas cinco días después de haber pasado a Palacio de Gobierno y regresó a su curul en el Congreso. Acto seguido se procedió a elegir una nueva Mesa Directiva, presidida casualmente por el congresista Sagasti, quien pasó a Palacio de Gobierno.

¿Alguna razón para una eventual vacancia?

Finalmente, cabría preguntarse qué necesidad tendría la mayoría conservadora del Congreso en vacar a la señora Boluarte, si su desempeño complaciente le es tan funcional a sus intereses particulares. Y la razón sería también muy sencilla. Tanto la Presidenta de la República como el Congreso de la República tienen niveles de rechazo alarmantemente altos entre una mayoría considerable de la población, que hubiera querido que ambos se fuesen hace rato. Pero eso hubiera implicado un adelanto de elecciones que nunca estuvo en agenda pues eso dependía exclusivamente de una decisión del Congreso, y es una verdad de Perogrullo que los congresistas simple y llanamente no querían renunciar a sus curules.

Pero el tema es que, habiendo sido reinstaurada la bicameralidad, mediante un procedimiento carente de legitimidad democrática que fue impulsado ignorando el resultado adverso del referéndum de 2018, que no ha perdido vigencia (ver aquí), los actuales congresistas estarían habilitados para postular en las próximas elecciones generales y todos parecen estar convencidos, no sin algo de razón, que sus posibilidades de ser nuevamente elegidos serían muy pobres en tanto se les siga identificando como defensores acérrimos de la señora Boluarte.

Consecuentemente, el problema que los congresistas tendrían de cara a las elecciones de 2026 consiste en tener que distanciarse lo más posible de la actual Presidenta de la República para no tener que cargar con el pesado pasivo de una gestión presidencial tan poco feliz, y no necesariamente exenta de responsabilidad penal por numerosas violaciones a los derechos humanos, incluyendo la muerte de decenas de connacionales. En otras palabras, lo que tendrían que hacer es pasarse pública y oportunamente a la oposición. Y qué mejor manera de hacerlo, podrían pensar, que vacando a la actual Presidenta de la República en un momento en que sus curules no estarían en peligro, pues faltando aproximadamente un año para el 28 de julio de 2026, las elecciones a ser convocadas tendrían que ser necesariamente generales, por mandato de la Constitución y la Ley Orgánica de Elecciones.

Comentarios finales

Al asumir las funciones de Presidente de la República, en un supuesto de impedimento permanente del Jefe de Estado, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución, los vicepresidentes no solo asumen dichas funciones sino que también adquieren el cargo mismo de Presidente de la República, toda vez que integraron la plancha presidencial que mereció la preferencia del electorado. El vicepresidente en cuestión devendrá así en legítimo Presidente de la República en toda la plenitud del término y su gobierno deberá completar el mandato presidencial original. No se trata, pues, de un régimen de transición, como se ha sostenido, sino de un régimen claramente complementario.

En el caso de un Presidente del Congreso que asume las funciones de Presidente de la República en el supuesto del artículo 115 de la Constitución, la situación es muy distinta. El Presidente del Congreso que asume dichas funciones no pierde su condición de titular de la Mesa Directiva ni de congresista, tal como lo confirma la Ley 27375 (ver aquí). Tampoco adquiere el cargo en sí de Presidente de la República, pues no ha sido elegido «por sufragio directo» como lo exige expresamente el artículo 111 de la Constitución. Por lo demás, ello implicaría que una persona sea simultáneamente titular de dos cargos: Presidente del Congreso y Presidente de la República, lo que vulneraría el principio constitucional de separación de poderes.

En principio, el Presidente del Congreso asume las funciones de Presidente de la República para convocar a elecciones presidenciales complementarias y para gobernar interinamente el país mientras dichas elecciones tienen lugar y asume el nuevo Presidente de la República, luego de lo cual deberá retornar a sus funciones parlamentarias en el Congreso de la República. Durante ese período, el Primer Vicepresidente del Congreso se hace cargo del órgano legislativo nacional en calidad de Presidente a.i. del Congreso, como lo hicieron en su momento Carlos Ferrero, Luis Valdez y Mirtha Vásquez. Pero si fuese cierto que el titular de la Mesa Directiva sí adquiere el cargo de Presidente de la República, como algunos han sostenido, carecería de sentido que tenga la obligación constitucional de convocar «de inmediato a elecciones», pues éstas tendrían que ser convocadas indefectiblemente en los plazos establecidos por la Constitución y la Ley Orgánica de Elecciones, y además tendrían que ser generales y no solo complementarias.

El adelanto de elecciones generales, que un sector mayoritario de la población deseaba y que la señora Boluarte ofreció – y planteó – al asumir la presidencia de la república, nunca llegó a estar realmente en agenda, puesto que no dependía de la voluntad de la Jefa de Estado sino única y exclusivamente de una decisión del Congreso de la República. Y como los congresistas estaban convencidos de que la crisis política no había sido desatada por ellos sino por el expresidente Castillo, consideraban que no había razón alguna para tener que renunciar a sus curules. Sostener, sin embargo, que la mayoría conservadora en el Congreso estaría libre de toda responsabilidad implicaría una visión asaz incompleta de la crisis que se vive actualmente en el Perú a pesar de que la vacancia de Castillo tuvo lugar hace ya casi dos años.

Es muy poco probable que una eventual moción de vacancia presidencial tenga éxito antes del año 2025, pero sí lo podría tener en caso de ser planteada durante dicho año, en vista de la cercanía de los comicios generales de 2026 y del evidente interés de los actuales congresistas en mejorar sus posibilidades de ser elegidos nuevamente. En tal supuesto, resultará inevitable que se materialice alguno de los escenarios descritos en relación con la situación jurídica del Presidente del Congreso en quien recaiga la responsabilidad de ejercer interinamente las funciones de Presidente de la República. Y en esa circunstancia, el mandato parlamentario de quien hubiese pasado a Palacio de Gobierno durante el período anual de sesiones 2025-2026 expirará indefectiblemente el 26 de julio de 2026, al mismo tiempo que su condición de Presidente del Congreso de la República.