Sumilla: Se debe aclarar que las elecciones a ser convocadas a raíz de una vacancia presidencial declarada un año antes de finalizar el período presidencial original deberán ser generales. 

No es un secreto para nadie que el Perú está pasando por una de las crisis políticas más grandes y profundas de su historia. Una de las encuestas más recientes del Instituto de Estudios Peruanos, llevada a cabo a fines de noviembre del 2023 (ver aquí), pone en evidencia un panorama sumamente preocupante, por decir lo menos. Los dos poderes del Estado que tienen la responsabilidad de conducir los destinos del país son objeto de un rechazo masivo de la población: 85% de los encuestados expresó su rechazo al Poder Ejecutivo y nada menos que 91% al Poder Legislativo.

Este estado de cosas ha sido también puesto en relieve por la Conferencia Episcopal Peruana en su Mensaje del 25 de enero último (ver aquí), en que sostiene que «el Perú vive una suma de crisis que afectan la vida social, la economía, la política y sobre todo la ética. Están en crisis los valores que fundaron la Nación, involucrando a muchos de quienes hoy ejercen el poder en medio de un creciente autoritarismo».

Más aún, se señala en dicho Mensaje que «en el Legislativo son múltiples las evidencias de ventajas para los congresistas, como las alianzas políticas extrañas y no explicadas. El equilibrio de poderes con el Ejecutivo es muy débil y la independencia de los órganos de control político, ha sido dañada». Y concluye que «por ello están deslegitimados el Poder Ejecutivo y el Legislativo, como lo demuestran los altos niveles de desaprobación», en insoslayable consonancia con los resultados de la encuesta citada.

Y si las causas de la presente crisis radican principalmente en la incapacidad de los dos Poderes del Estado de actuar conjuntamente de manera constructiva y responsable con miras a resolver los grandes problemas que aquejan al país y a promover el bien común de todos los peruanos, la salida más razonable sería un recambio total de las personas que controlan dichos Poderes del Estado, es decir un adelanto de elecciones generales tan pronto como sea posible.

Pero, a pesar de lo que muchos piensan, un adelanto de elecciones generales solo es posible revocando anticipadamente los mandatos constitucionales de los titulares de ambos Poderes del Estado y eso pasa, necesariamente, por una decisión de los integrantes de uno de los poderes cuestionados, es decir, del Congreso de la República y la historia reciente pone claramente en evidencia que una abrumadora mayoría de ilustres congresistas no tiene ningún interés en propiciar dicho adelanto electoral. Ni siquiera una eventual renuncia de la titular del Poder Ejecutivo, como también piensan algunos, podría generar un proceso anticipado de elecciones generales. Veamos por qué.

El adelanto de elecciones generales

El Presidente de la República y los congresistas son elegidos por un período de cinco años, de conformidad con los artículos 112 y 90, respectivamente, de la Constitución Política en vigor. Adelantar las elecciones generales, es decir celebrarlas antes del vencimiento de dicho plazo, implicaría revocar anticipadamente ambos mandatos, lo que solo es posible mediante una norma de rango constitucional, creada siguiendo el procedimiento de reforma constitucional establecido en el artículo 206 de la Constitución.

Es así como se hizo en el año 2000, para poner fin al régimen del ingeniero Fujimori. El Congreso de la República aprobó en aquel entonces la Ley 27365, aprobada en dos legislaturas ordinarias sucesivas, que introdujo una disposición transitoria especial en el texto constitucional que estipulaba expresamente que «el Presidente y los Vicepresidentes de la República elegidos en las Elecciones Generales de 2000, concluirán su mandato el 28 de julio de 2001». Obviamente, dicha ley de reforma constitucional solo pudo ser aprobada gracias al consenso que se produjo en aquel entonces.

A mérito de la revocación anticipada de mandatos dispuesta por dicha norma constitucional, las elecciones generales fueron convocadas para el domingo 8 de abril de 2001, de conformidad con el Decreto Supremo 028-2000-PCM, publicado el 10 de noviembre de 2000 en diario oficial El Peruano. Así se hizo en aquel entonces, y así se debería hacer para salir de la presente crisis política si se produjese el indispensable consenso que, como se ha podido comprobar, simplemente no existe en la actualidad.

Vacancia presidencial

La vacancia presidencial está regulada por el artículo 113 de la Constitución y sus consecuencias, la sucesión presidencial, por el artículo 115 de nuestra Carta Magna. En el supuesto que nos interesa, si la vacancia se produce como consecuencia de una declaración de permanente incapacidad moral o física por el Congreso (Art. 113.2) o de la aceptación de su renuncia (Art. 113.3), y el Presidente de la República en cuestión no tiene Vicepresidentes que lo sucedan en ambas circunstancias, sus altas funciones deberán ser asumidas por el Presidente del Congreso, quien «convoca de inmediato a elecciones».

Para muchos, incluyendo a algunos destacados constitucionalistas, si un Presidente de la República renuncia o es vacado por el Congreso, lo que corresponde es que el Presidente del Congreso que asuma sus funciones en el Poder Ejecutivo convoque de inmediato a elecciones «generales», interpretando así que el término «elecciones» en el artículo 115 de la Constitución equivale a «elecciones generales». La lógica que subyace a semejante interpretación es que la finalización anticipada del mandato del Presidente de la República acarrea también la finalización – o revocatoria – anticipada del mandato de los miembros del Congreso de la República.

¿Es correcta esta interpretación? En realidad no y por dos motivos. El primero, porque el artículo 115 que dispone que «el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones» forma parte del capítulo relativo al Poder Ejecutivo, de manera que el término «elecciones» debe ser entendido como elecciones del Poder Ejecutivo, es decir elecciones para Presidente y Vicepresidentes.

Y el segundo motivo, porque el artículo 134 de la Constitución, que regula la disolución del Congreso a cargo del Presidente de la República, lo que equivale a una evidente revocatoria del mandato de los congresistas, dispone expresamente «no hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario».

En otras palabras, la única causal para revocar el mandato de los congresistas que la Constitución Política vigente reconoce es la figura de la disolución establecida en el citado artículo constitucional 134 y es por esta razón, dicho sea de paso, que resulta indispensable una norma de rango constitucional para poder revocar anticipadamente ambos mandatos – presidencial y parlamentario – a fin de adelantar las elecciones generales.

No queda, pues, sino concluir que una renuncia o vacancia por incapacidad moral permanente del Presidente de la República carecería de efectos jurídicos sobre la duración del mandato de los congresistas.

Elecciones generales

En el Perú, el Presidente de la República y los miembros del Congreso de la República son elegidos por períodos de cinco años, en elecciones que deben ser realizadas conjuntamente de conformidad con el artículo 20 de la Ley 26859 – Ley Orgánica de Elecciones. Por otro lado, el artículo 82 de la misma ley dispone que «la convocatoria a Elecciones Generales se hace con anticipación no menor a doscientos setenta (270) días de la fecha del acto electoral», es decir por lo menos nueve meses antes de la celebración de la primera vuelta electoral.

En tal sentido, las elecciones generales para el período 2021-2026 fueron convocadas por el Presidente de la República, Martín Vizcarra Cornejo, mediante el Decreto Supremo 122-2020-PCM, publicado el 9 de julio de 2020 en el diario oficial El Peruano. Pero ocurrió que el Congreso de la República declaró, el 9 de noviembre de 2020, la vacancia por incapacidad moral permanente del Presidente Vizcarra y el señor Manuel Merino de Lama, entonces Presidente del Congreso, asumió las funciones del Presidente de la República en aplicación del artículo 115 de la Constitución.

Y habida cuenta que el mismo artículo 115 de la Constitución disponía que el Presidente del Congreso que pasaba a Palacio de Gobierno debía convocar de inmediato a elecciones pero que éstas ya habían sido convocadas por el Presidente Vizcarra, Merino procedió a emitir el Decreto Supremo 179-2020-PCM, publicado el 12 de noviembre del mismo año, ratificando la convocatoria a elecciones generales hecha previamente mediante el citado Decreto Supremo 122-2020-PCM.

Pero cómo, ¿las elecciones que tuvieron lugar con posterioridad a la vacancia del Presidente Vizcarra fueron generales? ¿No contradice esto lo señalado en el presente escrito, según lo cual las elecciones convocadas a consecuencia de una vacancia presidencial no son generales sino tan solo presidenciales? En realidad, no, no hay contradicción alguna. Y la razón es muy sencilla. Cuando se produjo la vacancia del Presidente Vizcarra, las elecciones generales de 2021 ya habían sido convocadas pues así correspondía según el citado artículo 82 de la Ley Orgánica de Elecciones.

Pero aún cuando las elecciones generales no hubiesen sido convocadas al momento de producirse la vacancia del Presidente Vizcarra, las elecciones que Merino debía convocar tenían que ser necesariamente generales porque era lo que correspondía legalmente según el artículo 82 de la Ley Orgánica de Elecciones al que se acaba de aludir. Y esto es muy importante pues sugiere que las «elecciones» que habrían de ser convocadas de conformidad con el artículo 115 podrían serlo solo para Presidente y Vicepresidentes o generales dependiendo del momento en que se produce la renuncia o vacancia de un Presidente que no tiene Vicepresidentes.

En efecto, si un Presidente de la República que no tiene Vicepresidentes renuncia o es vacado al inicio o a la mitad de su período, las elecciones a las que convocaría el Presidente del Congreso que asuma sus funciones tendrían que ser solo para Presidente y Vicepresidentes, y para completar dicho período. Pero si la renuncia o vacancia del Presidente se produjese faltando apenas un año para que termine su período, dicha convocatoria tendrá que ser, necesariamente, a elecciones generales, en estricta aplicación del artículo 82 de la Ley Orgánica de Elecciones.

A modo de conclusión

El mecanismo de sucesión presidencial consignado en el artículo 115 de la Constitución ha sido utilizado tan solo dos veces en lo que va de los treinta años de vigencia de dicha Norma Fundamental: en 2000 y 2020. Y en esas dos oportunidades fue utilizada de manera parcial puesto que las elecciones que debió convocar el Presidente del Congreso al asumir las funciones del Presidente de la República ya habían sido convocadas antes de producirse las vacancias presidenciales respectivas y fueron no solo para Presidente y Vicepresidentes, sino también para congresistas.

Las elecciones generales de 2000 fueron convocadas porque ese fue el acuerdo alcanzado entre las fuerzas políticas representadas en el Congreso en aquel entonces y las de 2021 – también generales – lo fueron también debido a que eso era lo que correspondía de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de Elecciones. Y sin embargo, el espíritu del artículo 115 de la Constitución no es facilitar un adelanto de elecciones generales, pues el artículo constitucional 134 no lo permite, sino tan solo elecciones presidenciales complementarias.

Por tal motivo, convendría que quede claro en el texto constitucional – mediante la reforma constitucional respectiva – que las elecciones a que se refiere el artículo 115 de la Constitución son elecciones presidenciales complementarias, salvo en el caso que la vacancia se hubiera producido faltando un año para el término del período del Presidente de la República vacado, en cuyo caso deberán ser generales.