Sumilla: La cuestión de confianza es una herramienta política de contrapeso a la censura ministerial e invocarla sobre proyectos normativos es incompatible con el principio constitucional de separación de poderes. 

El Congreso de la República saliente tuvo ante sí el viernes 30 de junio último un proyecto de ley que buscaba interpretar el artículo 132 de la Constitución Política de tal manera que el Presidente de la República solo pudiese plantear cuestiones de confianza sobre materias de su propia competencia, «no encontrándose, entre ellas, las referidas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que son de competencia exclusiva y excluyente del Congreso de la República». Sometido a votación, el citado proyecto fue rechazado por 63 votos, 13 abstenciones y solo 30 a favor.

El proyecto de ley interpretativa así rechazado tenía su origen en el interés de dos grupos parlamentarios – Alianza para el Progreso (APP) y Acción Popular (AP) – en limitar la utilización de la cuestión de confianza por el Presidente de la República como elemento de contrapeso político. En tal sentido, APP presentó el 5 de abril un proyecto de reforma constitucional (PL7624) (ver aquí) con miras a modificar los artículos 130, 132 y 133 de la Constitución, que regulan dicha cuestión, y recibió un dictamen favorable de la Comisión de Constitución y Reglamento el 13 de mayo. El proyecto fue sometido a votación en el Pleno el sábado 10 de junio, pero no alcanzó los 87 votos necesarios para ser considerado por el Congreso en la legislatura ordinaria siguiente, si bien quedó expedito para ser ratificado por referéndum.

Apenas cuatro días después de dicha votación, APP y AP presentaban al mismo tiempo – el 14 de junio – sendos proyectos de ley sobre la misma materia. El proyecto de ley de APP (PL7881) (ver aquí) buscaba interpretar el artículo 132 de la Constitución y aquel de AP (PL7888) (ver aquí) procuraba una precisión en sentido similar. Al no haber prosperado la reforma constitucional mencionada, destinada a limitar el recurso a la cuestión de confianza, las dos bancadas aludidas optaron por intentar conseguir un resultado similar por la vía de una ley de precisión o interpretación constitucional. La Comisión de Constitución y Reglamento analizó ambos y aprobó el 25 de junio un dictamen con un texto sustitutorio (ver aquí), que recoge principalmente el tenor del PL7881, presentado por el mismo congresista que presidía dicha comisión parlamentaria.

Pero más allá de este recuento histórico, indispensable para situar al lector en el contexto de las iniciativas normativas en comentario, hay dos puntos en este dictamen que merecen una atención especial. En primer lugar, la supuesta facultad del Congreso de la República para aprobar leyes de interpretación constitucional, toda vez que un pronunciamiento in abstracto sobre el sentido que se le debe dar a una norma constitucional parecería exigir el ejercicio de facultades constituyentes derivadas que el Congreso solo tiene en materia de reforma constitucional, de conformidad con el artículo 206 de la Constitución. Y en segundo lugar, la cuestión de confianza en sí, una herramienta política proveniente del parlamentarismo, que tiene por objeto hacer de contrapeso a la censura ministerial en un régimen político presidencialista, aunque híbrido, como el peruano.

La facultad del Congreso para interpretar la Constitución

El dictamen en comentario inicia su discusión inspirándose en el jurista español Javier F. Díaz Revorio y señala que «la capacidad para interpretar las normas constitucionales no es exclusiva o excluyente de un órgano del Estado» y que, «en realidad, cualquier persona puede hacerlo». Y añade que la interpretación de los autores que forman parte de la doctrina jurídica no tiene mayor valor jurídico, a diferencia de los poderes públicos que tienen tal competencia, dada la función que la propia Constitución les reconoce, «como lo son el legislador, el Tribunal Constitucional o los jueces del Poder Judicial».

Lo interesante es que Revorio califica al legislador, en el mismo escrito citado por el dictamen, como «intérprete “primario” de la Norma fundamental», lo que parecería darle la razón a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso peruano. Sin embargo, Revorio se apresura en aclarar que, «desde luego, la función esencial del legislador no es la interpretación de la Constitución, sino la aprobación, en representación de la voluntad popular, de normas jurídicas generales denominadas leyes». Pero, más interesante aún, es que concluye señalando que «esta función legislativa no se ejerce para interpretar la Constitución, y en la mayoría de las ocasiones no se ejerce siquiera con la intención de desarrollarla, sino simplemente con la finalidad de dar respuesta normativa a distintas situaciones o problemas de la sociedad».

En realidad, lo que Díaz Revorio está sugiriendo es que la interpretación de la Constitución no es una finalidad en sí del acto de legislar sino, más bien, un elemento instrumental de dicha actuación. Si una ley ha de ser aprobada de conformidad con la Constitución vigente, resulta evidente que el legislador debe tener una idea muy clara del significado de la Constitución y de los límites materiales y formales que ésta le plantea. En tal sentido, Revorio anota que «no es posible esta actuación sin una previa interpretación de la Constitución, aunque a veces ésta sea meramente implícita».

Por otro lado, Díaz Revorio aborda la problemática de las leyes interpretativas, ciertamente desde la perspectiva de la jurisprudencia española, y señala que «el legislador no puede precisar “el único sentido, entre los varios posibles, que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución, pues al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa de hecho la obra del poder constituyente y se sitúa funcionalmente en su plano”». En otras palabras, concluye el jurista español, el legislador «no puede aprobar leyes “meramente interpretativas”».

Esta argumentación pone en evidencia la diferencia sustancial que hay entre optar por una interpretación posible de la Constitución en el contexto de un acto legislativo e imponer in abstracto, mediante una ley interpretativa, una interpretación determinada en desmedro de otras. En el primer caso, siempre puede haber leyes sucesivas que plasmen, según las circunstancias, diversas interpretaciones posibles de un mismo precepto constitucional, mientras que en el segundo, aquellas otras interpretaciones posibles habrán quedado ab initio descartadas, por efecto de dicha ley interpretativa. La interpretación implícita efectuada al hacer una ley no prejuzga otras posibilidades interpretativas en actos legislativos posteriores.

Finalmente, el dictamen sustenta su derecho a interpretar la Constitución en el artículo 102, numeral 1, de nuestra Constitución Política, que «reconoce al Congreso las atribuciones de dar leyes y resoluciones legislativas, así como de interpretar, modificar o derogar las existentes». El derecho del Congreso de «interpretar, modificar o derogar» las leyes y resoluciones legislativas existentes, que no son otras que aquellas que un Congreso produce en ejercicio de sus facultades legislativas ordinarias, es indiscutible, pero este criterio, ¿es igualmente aplicable a las normas constitucionales?

Para que la respuesta sea afirmativa, el Congreso tendría que poder no solo «interpretar» sino también «modificar o derogar» una misma norma constitucional al amparo del artículo 102, numeral 1. Pero, ¿es esto posible? El Congreso, como es obvio, no puede derogar una norma constitucional y su modificación procede, pero no en base a este artículo sino en base al artículo 206. Por consiguiente, si no puede derogar ni modificar una norma constitucional al amparo del artículo 102, numeral 1, queda en evidencia que tampoco la puede interpretar en base a dicho artículo, al menos in abstracto aunque sí, como se ha señalado ya, en el proceso de un acto legislativo.

La cuestión de confianza

La llamada cuestión de confianza es un acto mediante el cual el Ejecutivo solicita un voto de respaldo al Congreso, ya sea sobre la política general que tiene la intención de ejecutar o cuando lo hace sobre cualquier iniciativa ministerial que requiera del visto bueno del Congreso para continuar siendo impulsada. El primer supuesto se produce de manera obligatoria cada vez que un nuevo Consejo de Ministros es designado y está regulado por el artículo 130 de la Constitución. El segundo, en cambio, se puede producir en cualquier momento, a iniciativa del Ejecutivo, y está regulada por los artículos 132 y 133 de la Constitución.

En cuanto al primer supuesto, el citado artículo 130 dispone que «el Presidente del Consejo de Ministros concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general y las principales medidas que requiere su gestión», para lo cual tiene un plazo de treinta días luego de haber asumido sus funciones. Al cabo de su exposición, el Presidente del Consejo de Ministros debe, obligatoriamente, solicitar la confianza del Congreso. Si la confianza es otorgada, el gabinete puede dar inicio a sus labores, pero si le es denegada, deberá renunciar, produciéndose «la crisis total del gabinete».

En el segundo supuesto, en cambio, la confianza del Congreso puede solicitada sea por un ministro o por el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo cada vez que lo estime conveniente. En caso de una denegatoria de la confianza, el ministro que la planteó deberá renunciar y si quien la planteó fue el propio Presidente del Consejo de Ministros y a nombre del Consejo, se producirá también «la crisis total del gabinete». Pero el problema de fondo es que si se produce una «crisis total del gabinete» en dos oportunidades, es decir si el Congreso le niega la confianza a dos gabinetes, el Presidente de la República quedará facultado para disolver el Congreso.

Nótese que solo en el caso de la cuestión de confianza obligatoria queda meridianamente claro que ésta tiene por objeto «la política general y las principales medidas que requiere su gestión», pero en el caso de la cuestión de confianza facultativa, en el artículo 132 se menciona simplemente el término «iniciativa ministerial» y no se menciona nada en el 133. Y si se parte del principio según el cual un término debe mantener el mismo significado a lo largo de un mismo texto, base mínima de cualquier posibilidad de comunicación, se debe asumir que en ambos casos la cuestión de confianza debería circunscribirse también a asuntos relativos a «la política general» del gobierno y a «las principales medidas que requiere su gestión», pero sin que quede claro si dichas medidas incluyen no solo acciones políticas sino también proyectos normativos que deban ser aprobados por el Congreso.

En buena cuenta, los supuestos en que puede ser planteada una cuestión de confianza parecen haber sido configurados con cierta flexibilidad y así parece haberlo entendido también el Tribunal Constitucional, al señalar en su sentencia STC 0006-2018-PI/TC (ver aquí) que «la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera».

Y es en base a dicho criterio que el Tribunal Constitucional declaró, en la sentencia aludida, la inconstitucionalidad de la proposición «no procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político». Nótese que la referencia a «aprobación de una norma» no prejuzga de qué tipo de norma se trata, lo que permitiría inferir que dicha frase incluye no solo normas con rango de ley sino también normas de reforma constitucional. En buena cuenta, la posibilidad de hacer cuestión de confianza sobre proyectos tanto de ley como de ley de reforma constitucional parecería estar debidamente amparada por esta interpretación del Tribunal Constitucional.

Su relación con el principio de separación de poderes

Pero, no obstante esta sentencia, no deja de ser cierto que la posibilidad de hacer cuestión de confianza en relación con proyectos normativos podría colisionar con el principio constitucional de separación de poderes sobre el cual se organiza el gobierno en el Perú. En efecto, si dicho principio se define como la «autonomía funcional» de cada poder del Estado, se debe entender que el Congreso de la República ejerce el Poder Legislativo de manera autónoma frente a otros poderes, sin perjuicio de las relaciones de cooperación que debe haber entre éstos, pues el Estado es un solo todo orgánico. Pero cooperación no significa, en modo alguno, imposición y ningún poder puede obligar a otro poder a actuar de una manera determinada. Y eso es, precisamente, lo que se pretende mediante la cuestión de confianza, al amenazar con una renuncia del Consejo de Ministros si no se accede a lo solicitado.

El Poder Ejecutivo tiene iniciativa legislativa en materia tanto de normas con rango de ley como de leyes de reforma constitucional, y en ambos casos es potestad del Congreso de la República aprobar o no, con o sin modificaciones, las propuestas normativas hechas por el Ejecutivo. En materia de normas con rango de ley, el Presidente de la República tiene además la facultad constitucional de observarlas pero no de vetarlas, pues el Congreso puede siempre promulgarlas si el Presidente no desea hacerlo. Y en materia de leyes de reforma constitucional, el Presidente debe promulgarlas pero sin tener facultad alguna para observarlas, pues se entiende que el Congreso no ha actuado en ejercicio de facultades legislativas ordinarias sino de facultades constituyentes derivadas, que el Presidente de la República simplemente no tiene.

Ahora bien, la pregunta que surge es hasta qué punto hacer cuestión de confianza sobre proyectos normativos, sean de normas con rango de ley o de reforma constitucional, es compatible con el principio constitucional de separación de poderes sobre el que se funda un régimen de gobierno híbrido como el peruano, que combina elementos de ambos regímenes de gobierno: parlamentarismo y presidencialismo.

Recordemos que el parlamentarismo es un régimen de gobierno en que el Ejecutivo es controlado por el partido que tiene la mayoría en el Parlamento y que podrá gobernar mientras mantenga esa mayoría, de modo que en dicho régimen no podría haber separación de poderes y el gobierno podrá hacer cuestión de confianza literalmente de cualquier cosa que dependa de una votación en el parlamento. El presidencialismo, en cambio, es un régimen de gobierno en que el Ejecutivo no proviene del Parlamento sino de una elección popular y no es por ello responsable ante dicho órgano legislativo, lo que permite que el principio de separación de poderes adquiera toda su plenitud y la cuestión de confianza resulte simplemente imposible debido a la autonomía recíproca de ambos Poderes del Estado.

El Perú, como se sabe, tiene un régimen presidencialista fundado sobre el principio de separación de poderes, al que se le ha introducido elementos del parlamentarismo para limitar el poder del Ejecutivo. No obstante provenir de una elección popular, el Ejecutivo es parcialmente responsable políticamente ante el Legislativo, puesto que los ministros pueden ser censurados pero no el Presidente. En contrapartida, el Ejecutivo puede disolver el Congreso si éste le niega la confianza a dos Consejos de Ministros, permitiendo así cierto equilibrio político.

Y si bien la cuestión de confianza no parece incompatible con el presidencialismo en la medida que permite asegurar un contrapeso a la censura ministerial, sí lo es cuando es aplicada a proyectos normativos debido a que el Ejecutivo interfiere así con la «autonomía funcional» que debe gozar el Congreso de la Republica para legislar, colisionando con el principio de separación de poderes. Por tal motivo, la cuestión de confianza debería quedar circunscrita únicamente a su función original, es decir al ámbito estrictamente político.

Comentarios finales

El Congreso de la República está plenamente facultado para interpretar la Constitución, pero siempre, naturalmente, en el ejercicio de las funciones que dicha Carta le ha encomendado. Cada acto legislativo que realiza, sea para desarrollar un precepto constitucional o para resolver algún problema general de la sociedad, implica, por definición, una interpretación de la Constitución. Pues solo así podrá asegurar que las normas con rango de ley que produzca estén siempre en armonía con los parámetros tanto materiales como formales de la Constitución. En tal sentido, el Congreso es el intérprete “primario” de la Constitución.

Sin embargo, las facultades legislativas que la Constitución le otorga al Congreso de la República no son suficientes para que pueda aprobar leyes interpretativas de la Constitución, es decir para interpretar in abstracto la Constitución. Ello implicaría una delimitación del contenido normativo de un precepto constitucional que el constituyente no ha realizado y que requeriría de facultades constituyentes que el Congreso solo tiene de manera específica para efectuar reformas constitucionales de conformidad con el artículo 206.

El artículo 102 de la Constitución solo es aplicable para interpretar aquellas normas que hubieran sido producidas por el Congreso de la República en ejercicio de sus facultades legislativas ordinarias, pues solo dichas normas son susceptibles de ser no solo interpretadas sino también modificadas o derogadas con arreglo al citado artículo 102. Esto no ocurre, por cierto, con disposiciones constitucionales, que no pueden ser derogadas por un acto legislativo del Congreso y cuya modificación procede pero de conformidad con un artículo distinto de la Constitución: el artículo 206.

La llamada cuestión de confianza es un mecanismo que se origina en el parlamentarismo, que es un régimen de gobierno cuyo rasgo esencial es que el Ejecutivo no es elegido por voto popular directo sino que es ejercido por el partido que tiene la mayoría en el Parlamento. En tanto depende de dicha mayoría, es lógico que el gobierno sea políticamente responsable ante el Parlamento y que no haya – ni pueda haber – una genuina separación de poderes. En el presidencialismo, en cambio, el Ejecutivo sí es elegido por voto popular directo y no es responsable ante el Parlamento, rigiendo plenamente el principio de separación de poderes.

Así, la cuestión de confianza solo tiene pleno sentido en la lógica de un régimen parlamentarista y es incompatible con el principio de separación de poderes, en tanto significa una clara interferencia en la «autonomía funcional» de un poder del Estado.

En el Perú, la cuestión de confianza ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional de tal manera que el Ejecutivo la puede interponer no solo como contrapeso a la censura ministerial, para lo cual fue introducida desde la Constitución de 1933, sino también como un elemento de presión política en relación con proyectos normativos tanto con rango de ley como de reforma constitucional. Esta interpretación colisiona abiertamente con el principio constitucional de separación de poderes que debería caracterizar un régimen de gobierno esencialmente presidencialista como el peruano y debería ser corregida por el mismo Tribunal Constitucional en la próxima oportunidad que emita una sentencia sobre el régimen político en nuestro país.

Ver también:

Parlamentarismo vs. presidencialismo en el Perú