Sumilla: La incorporación creciente de elementos provenientes del parlamentarismo en la forma de gobierno esencialmente presidencialista de la Constitución vigente no es siempre susceptible de una articulación armoniosa y constructiva. 

Desde hace algún tiempo se viene escuchando términos como responsabilidad política de los ministros, voto de investidura, cuestión de confianza, voto de censura, disolución del Congreso, conceptos que atañen a las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, es decir entre el gobierno y el Congreso. Y si bien se trata de ideas que la mayoría de constitucionalistas – así como algunos políticos – manejan con la debida solvencia, no resulta ocioso preguntarse cuánto entienden al respecto el electorado y el público en general.

Todos sabemos, ciertamente, que tanto el Presidente de la República como el Congreso de la República son elegidos por voto popular, pero también que las relaciones entre ambos poderes del Estado no son siempre fáciles. Pero quizá no todos sepamos que dichas relaciones están reguladas en nuestra Constitución mediante instituciones que provienen de dos formas de gobierno distintas – presidencialismo y parlamentarismo – que, como hemos de ver a continuación, no siempre son susceptibles de una articulación armoniosa en beneficio de una buena gestión gubernamental. La historia de la elección de 2016, del Congreso disuelto y la reciente negación de la confianza al gabinete Cateriano son prueba de ello.

Examinemos ahora, muy sucintamente, las características principales de la lógica de ambas formas de gobierno. Empecemos por el parlamentarismo, que apareció primero.

El parlamentarismo

El parlamentarismo hizo su aparición en Europa alrededor del siglo XVII, en el proceso de transferencia del poder político de la persona del monarca a las asambleas populares, primero en Gran Bretaña, donde empezó dicho proceso, y posteriormente en buena parte del resto de Europa, aunque no sin sufrir variaciones en función de las peculiaridades de cada sociedad. De hecho, algunas monarquías se convirtieron en repúblicas y los monarcas fueron reemplazados por presidentes, pero manteniendo siempre la forma parlamentaria de gobierno.

Esta forma de gobierno tiene dos rasgos esenciales, que se deducen fácilmente de sus orígenes históricos. El primero es que la fuente del poder político reside en el Parlamento, que es elegido directamente por el pueblo y que, por ello, es el único órgano que goza de legitimidad democrática. Y el segundo, que el gobierno es dirigido por el líder del partido político que ha obtenido la mayoría en el Parlamento. Dicho líder forma su gabinete de ministros con parlamentarios de su partido y se constituye en Jefe de Gobierno con una autoridad real y efectiva.

Al monarca – o Presidente si se trata de una república – se le conoce como Jefe de Estado pero carece de facultades políticas reales y su rol se limita al ejercicio de funciones esencialmente protocolares. Como se suele decir a propósito de las monarquías constitucionales: el rey reina pero no gobierna.

Como se puede apreciar, el gobierno podrá ejercer sus funciones en tanto y en cuanto mantenga su mayoría en el Parlamento, es decir mientras tenga la confianza de este último. Pero si pierde esa mayoría, deberá renunciar y el líder de la nueva mayoría pasará a ser Jefe de Gobierno. Esto puede suceder como resultado de elecciones periódicas o como resultado de una votación sobre algún tema de trascendencia en cualquier momento entre dos elecciones periódicas. Y en la medida que los ministros son también miembros del Parlamento, se entiende fácilmente que ellos sean en todo momento responsables políticamente ante dicho órgano legislativo.

Ahora bien. Así como el Parlamento tiene facultades para pedirle cuentas a los ministros, incluyendo al Jefe de Gobierno, y eventualmente para negarles la confianza, este último está también facultado para decretar la disolución del órgano legislativo y convocar de inmediato a elecciones parlamentarias, en caso de un impasse entre el gobierno y el Parlamento. La finalidad de la disolución es poner en manos del electorado la solución a un eventual impasse. Una vez producidas dichas elecciones, si el partido del gobierno vuelve a obtener una mayoría, continuará gobernando; pero si es la oposición la que obtiene la nueva mayoría, el Jefe de Gobierno que decretó la disolución deberá renunciar.

Al respecto, es muy importante notar que cualquier impasse entre el gobierno y el Parlamento, en un régimen parlamentario, se reduce siempre y en última instancia a un impasse entre las fuerzas políticas presentes en el Parlamento, debido a que el gobierno está conformado por parlamentarios cuya agrupación política tiene la mayoría en dicho órgano legislativo. Censura a los ministros y derecho de disolución son, pues, dos instituciones típicas del parlamentarismo que permiten resolver situaciones de crisis política. Es por ello que Karl Loewenstein ha dicho que «el derecho de disolución del parlamento y el voto de no confianza están juntos como el pistón y el cilindro en una máquina. Su respectivo potencial hace funcionar las ruedas del mecanismo parlamentario».

Habida cuenta que el ejecutivo está conformado por parlamentarios que ostentan la mayoría en el Parlamento, queda fácilmente en evidencia que, en el parlamentarismo, no existe ni puede existir separación alguna de poderes. Ejecutivo y legislativo son controlados siempre por el partido que ostenta la mayoría parlamentaria. Y en tal sentido, se entiende también que el ejecutivo pueda hacer cuestión de confianza en relación con cualquier proyecto normativo que desee hacer aprobar por el Parlamento.

El presidencialismo

El presidencialismo, a diferencia del parlamentarismo, apareció en Norteamérica hacia fines del siglo XVIII con la Constitución de 1776 de los Estados Unidos de América. Los emigrantes europeos que se establecieron en dichas tierras no querían tener un monarca, pero no dejaban de ser muy conscientes, al mismo tiempo, de la necesidad de tener a una persona al mando del gobierno e inventaron la figura del Presidente, quien a fin de cuentas no era sino una suerte de monarca elegido por el pueblo, con poderes estrictamente delimitados por una Constitución, y por un período determinado. Esta figura fue eventualmente exportada al resto del continente americano, incluyendo naturalmente al Perú.

Esta forma de gobierno también tiene dos rasgos esenciales, que la diferencian claramente del parlamentarismo. El primero es que el Parlamento no es el único órgano de gobierno que es elegido por el pueblo y que, por ello, goza de legitimidad democrática. El Presidente o jefe del poder ejecutivo también es elegido por el pueblo, de manera directa o indirecta, como sucede en los Estados Unidos de América, principal exponente de dicha forma de gobierno. Y el segundo, que el gobierno es dirigido personal y efectivamente por el Presidente, quien asume plenamente la responsabilidad política de sus actos y nombra directamente a sus ministros, quienes responden políticamente ante él mismo y no ante el Parlamento. Este último no los puede censurar.

Más aún, los ministros no forman un equipo bajo la dirección o presidencia de un Primer Ministro denominado Jefe de Gobierno, como en el parlamentarismo, sino que responden de manera individual y directa al Presidente. Se entiende entonces que la distinción entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, que se explica perfectamente en el parlamentarismo, carezca de sentido en el presidencialismo, ya que el Presidente ejerce las responsabilidades de ambos.

Por otro lado, en el presidencialismo se verifica plenamente el principio de separación de poderes, puesto que, si el Parlamento no puede censurar a los ministros, el Presidente tampoco lo puede disolver, como en el parlamentarismo. Más aún, el Presidente tampoco suele tener iniciativa legislativa ni puede, por ello, plantear cuestiones de confianza sobre proyectos normativos. Esto no quiere decir que no existan puntos de contacto en las actuaciones de ambos poderes. Sí los hay y suelen estar puntualmente establecidos en Constitución concernida. Así, mientras que en el parlamentarismo prima la «integración» entre gobierno y Parlamento, en el presidencialismo prima la «coordinación» entre ambos.

El presidencialismo parlamentarizado peruano….

El Perú tiene una forma de gobierno híbrida, en la medida que contiene instituciones propias del presidencialismo y del parlamentarismo, pero su raíz es claramente presidencialista y se le suele denominar «presidencialismo parlamentarizado». En efecto, el Presidente de la República es elegido por voto popular, goza de legitimidad democrática plena y ejerce el gobierno de manera real y efectiva. Asimismo, reúne en su persona las funciones que el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno desempeñan en un régimen parlamentarista y se debe entender que, mediante su elección, el Presidente ha recibido el respaldo del pueblo para poner en práctica las propuestas políticas que hizo durante la campaña electoral.

Siguiendo la lógica del presidencialismo, el Presidente nombra y remueve a los ministros con los que habrá de ejecutar la política para la cual fue elegido. Pero es aquí donde nuestro diseño constitucional empieza a alejarse de la lógica del presidencialismo. Los ministros no son funcionarios que el Presidente elige libremente para que trabajen bajo su dirección inmediata. Son más bien funcionarios que, una vez nombrados, formarán parte de un cuerpo denominado Consejo de Ministros que tendrá su propio presidente, denominado Presidente del Consejo de Ministros. Este último, sin embargo, es el único ministro que el Presidente de la República nombra libremente, pues todos los demás ministros deberán ser nombrados «a propuesta y con acuerdo del Presidente del Consejo» (Art. 122 de la Constitución).

El Consejo de Ministros nos recuerda inevitablemente al gabinete de ministros en el parlamentarismo, pero con una diferencia fundamental: mientras que en el parlamentarismo la persona que preside el gabinete es el líder del partido que tiene la mayoría en el Parlamento y es también, precisamente por ello, el Jefe de Gobierno, el Presidente del Consejo de Ministros en el Perú no tiene ningún poder político real, puede ser removido en cualquier momento por el Presidente de la República y ni siquiera «preside» dicho Consejo, ya que éste es presidido siempre por el propio Presidente de la República. El Presidente del Consejo de Ministros no es el Jefe de Gobierno, como en el parlamentarismo, y nuestro Consejo no es sino un remedo inútil de la figura del gabinete que hemos importado de dicha forma de gobierno.

Ahora bien. Una vez nombrado el Consejo de Ministros, su presidente tiene treinta días para presentarse ante el Congreso con todos los ministros «para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión» y solicitar su confianza, sin la cual no podrá iniciar sus funciones y un nuevo Consejo de Ministros deberá ser formado (Art. 130 de la Constitución).

En buena cuenta, esta obligación constitucional significa que «la política general» del Presidente de la República, que mereció el respaldo mayoritario del pueblo en la elección respectiva, deberá ser objeto de una nueva expresión de respaldo, esta vez de los representantes del pueblo. Y si el Presidente de la República no dispone de una mayoría en el Congreso, o si algunos de los ministros no son del agrado de dicho órgano, puede ocurrir que los congresistas terminen negando el respaldo a una «política general» que contó con el respaldo inicial del mismo pueblo. Se aprecia fácilmente la poca compatibilidad de la llamada «investidura» con la forma de gobierno presidencialista.

Por otro lado, a pesar de ser nombrados por el Presidente de la República, aunque «a propuesta y con acuerdo del Presidente del Consejo», y de permanecer al frente de sus carteras mientras gocen de la confianza del Presidente, los ministros son también responsables políticamente ante el Congreso de la República, que los puede censurar en cualquier momento (Art. 132 de la Constitución). Como contrapeso a la censura de los ministros, que es una institución propia del parlamentarismo, se ha introducido otra institución proveniente de la misma forma de gobierno: la disolución del Congreso por el Presidente de la República si el Congreso le censura a dos Consejos de Ministros (Art. 134 de la Constitución). Esto fue lo que ocurrió el 30 de setiembre de 2019.

Y sin embargo, la disolución no puede producir en un contexto presidencialista como el peruano los mismos efectos para los cuales fue creada en la lógica del parlamentarismo. La razón de ser de la disolución es permitir que el pueblo defina la nueva correlación de fuerzas dentro del Parlamento. Si el mismo partido consigue obtener nuevamente la mayoría, volverá a ser gobierno y podrá continuar con las políticas que venía desarrollando hasta antes de la disolución, y en caso contrario será la oposición quien forme el nuevo gobierno y ponga en práctica políticas distintas.

Nada de esto ocurre ni podría ocurrir en el Perú, puesto que aun cuando la oposición obtenga la mayoría, el Presidente de la República, quien dirige efectivamente el gobierno, se mantendrá en su puesto hasta el término de su mandato. Recordemos que en el parlamentarismo quien gobierna realmente es el Jefe de Gobierno y no el Jefe de Estado, mientras que en el presidencialismo la distinción entre el Jefe de Gobierno y el Jefe de Estado simplemente no existe y quien gobierna realmente es el propio Presidente de la República.

Comentarios finales

Parlamentarismo y presidencialismo son dos formas de gobierno que obedecen a lógicas radicalmente distintas: en el primero, solo el Parlamento es elegido por votación popular y el gobierno es dirigido por el partido que ostenta la mayoría en dicho órgano legislativo; mientras que en el segundo, tanto el Parlamento como el Presidente, quien dirige el gobierno, son elegidos por votación popular, de manera que ambos gozan de igual legitimidad democrática y, por ello, de autonomía recíproca. Las relaciones entre gobierno y Parlamento en el primero se caracterizan por la «integración», mientras que por la «coordinación» en el segundo.

La responsabilidad política de los ministros ante el Congreso de la República y la obligación constitucional de recabar la confianza de dicho órgano legislativo para que un Consejo de Ministros recién nombrado pueda empezar a trabajar y a ejecutar la «política general» que mereció el respaldo mayoritario del pueblo durante la elección presidencial respectiva, que figuran en nuestra Constitución, son incompatibles con el principio de separación de poderes y con el origen popular y democrático del Presidente de la República, pues contrapone la confianza del pueblo con la confianza de los representantes del pueblo.

La disolución del Congreso, prevista en la Constitución peruana como contrapeso a la censura de los ministros, no tiene el mismo efecto que en el parlamentarismo. Y la razón es que el titular del ejecutivo en el Perú no deriva su mandato por ser el líder de la mayoría en el Congreso sino de una elección popular por un término fijo. Por ello, mientras que en el parlamentarismo una elección parlamentaria tras una disolución podría implicar un cambio de Jefe de Gobierno, una elección en situación similar en el Perú no podría nunca implicar un cambio de Presidente de la República.

El diseño constitucional vigente en el Perú, al igual que en la lógica del parlamentarismo, resulta políticamente viable esencialmente en la medida que el Presidente de la República disponga de una mayoría en el Congreso que le permita asegurar el voto de confianza inicial al Consejo de Ministros y proteger a éste de eventuales votos de censura. Para ello, el Presidente tendría que ser elegido en el mismo acto electoral que el Congreso y no en dos vueltas como sucede actualmente en el Perú. Recuérdese que los congresistas son elegidos en una sola vuelta.

Pero en caso que la mayoría recaiga en la oposición, le debería corresponder a ella, dentro de la lógica del parlamentarismo, el derecho a formar gobierno, pero eso no es posible en el diseño híbrido peruano, motivo por el cual a dicha oposición solo le quedará, o hacer gala de una gran madurez política y concertar con el ejecutivo, como se espera de ella en las actuales circunstancias, o intentar vacar al Presidente de la República, como parece haber sido el caso durante la gestión del Congreso disuelto constitucionalmente el pasado 30 de setiembre de 2019.

Finalmente, no está de más poner en relieve que los diversos elementos que conforman un diseño determinado de forma de gobierno, léase parlamentarismo, presidencialismo, o cualquiera de sus combinaciones, no deben ser evaluados haciendo abstracción de la cultura cívica y política de la sociedad de la cual provienen, o en la cual son insertados. Muy por contrario, la viabilidad real de tal o cual forma de gobierno dependerá siempre del consenso que prime en la sociedad sobre el mejor diseño constitucional para materializar los ideales de convivencia democrática, justicia y desarrollo para todos.