Sumilla: El artículo 53 de la Constitución debe ser modificado cuanto antes a fin de evitar que los peruanos que deseen cambiar de nacionalidad corran el riesgo de volverse apátridas. 

En un artículo publicado hace ya algunas semanas en este mismo espacio, comentaba el vía crucis que muchos compatriotas, que en algún momento de sus vidas renunciaron a su nacionalidad, tenían que sufrir para poder recuperarla. (ver aquí) Desde entonces, tres ilustrados congresistas, Luis Roel Alva, Napoleón Puño Lecarnaque y José Antonio Núñez Salas, han presentado sendos proyectos de ley que coinciden en proponer que la recuperación se efectúe siguiendo el mismo camino – pero en sentido inverso – de la renuncia: presentando únicamente una declaración que consigne la voluntad expresa de recuperar la nacionalidad peruana.

Pero si la simplificación del trámite para recuperar la nacionalidad peruana – se entiende para los peruanos por nacimiento – es un problema que puede ser fácilmente resuelto de la manera sugerida en los tres proyectos normativos señalados, hay otro problema que es sustancialmente más complejo de resolver en la medida que atañe al meollo mismo de la idea de nacionalidad y a la importancia fundamental para todos de tener una nacionalidad. Se trata del problema en que se podría encontrar cualquier individuo que, teniendo el derecho constitucional a renunciar a su nacionalidad, decide ejercerlo, extinguiéndose así todo vínculo jurídico con su país de origen.

El artículo 53 de la Constitución, en efecto, dispone que la nacionalidad peruana no se pierde, salvo por renuncia expresa ante autoridad peruana competente, lo que expresamente deja a los propios interesados en entera libertad de ejercer o no su derecho constitucional a renunciar a su nacionalidad y desvincularse legalmente del Perú. Y sin embargo, no faltan quienes preferirían que ese derecho no existiese y que la nacionalidad peruana sea irrenunciable, pues consideran que se trata de un derecho que, sostienen, coloca al peruano que lo ejerce en una situación de indefensión. Veamos.

Los derechos constitucionales a la nacionalidad peruana

El artículo 2, numeral 21, de la Constitución consagra el derecho de toda persona a su nacionalidad. Nadie, agrega, puede ser despojado de ella. Y el artículo constitucional 53 complementa la idea señalando, como se acaba de apuntar, que la nacionalidad peruana no se pierde, salvo por renuncia expresa ante autoridad peruana competente. Esto significa que, en buena cuenta, la nacionalidad peruana es un derecho fundamental del que nadie puede ser privado por un agente externo y en contra de la voluntad propia, y que la única manera de perderla es por una decisión de su propio titular, es decir renunciando a ella.

Estos derechos constitucionales relacionados con la nacionalidad nos recuerdan al artículo 15 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, según el cual: 1) toda persona tiene derecho a una nacionalidad; y 2) a nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad. Y de manera casi idéntica, a la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, conocida también como el Pacto de San José, que señala en su artículo 20 que: 1) toda persona tiene derecho a una nacionalidad; 2) toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra; y 3) a nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho de cambiarla.

Noción de nacionalidad y su importancia como derecho

Ahora bien, quizá convendría preguntarse antes de continuar qué es una nacionalidad y por qué es tan importante el derecho a tener una. Y convendría hacérsela porque se trata de una pregunta que a ninguna persona que goce de una nacionalidad se le ocurriría hacerse, salvo que en algún momento opte por renunciar a ella.

La nacionalidad es, esencialmente, un vínculo jurídico entre un individuo y el Estado del que es nacional, vínculo que determina la pertenencia de ese individuo al Estado y que genera derechos y obligaciones de aquel en relación con éste. Así, mientras que el individuo le debe lealtad a su Estado y tiene la obligación de obedecer sus normas, el Estado tiene la obligación de brindarle su protección, tanto dentro del territorio como fuera de éste. Y esa vinculación se materializa con el hecho de estar uno inscrito en los registros públicos correspondientes y tener derecho a la documentación que lo acredita como tal: documento nacional de identidad y pasaporte.

Pero la nacionalidad tiene también una dimensión subjetiva, que se traduce en un sentimiento de pertenencia y de identificación con el país del que uno es nacional. Esta vinculación, de naturaleza más afectiva que jurídica, se nutre del sentimiento de ser parte de la historia y de la cultura, así como también de todo un pueblo a través de la familia y las amistades con las que uno creció y vivió. En suma, la nacionalidad es un elemento esencial de la identidad del individuo como tal.

Así definida, la nacionalidad tiene una importancia fundamental para todos los que gozan de una, pues constituye ante todo el derecho a residir legalmente en ese país y a hacer su vida como mejor le convenga a uno. Un extranjero también puede ser residente en cualquier país, sin duda, pero siempre con ciertas limitaciones que el nacional no tiene. Más aún, los nacionales tienen el derecho a participar en los asuntos públicos de su país, eligiendo a sus autoridades y siendo elegidos como tales. Y si salen de su país, tienen el derecho a la protección diplomática mientras se encuentren fuera del territorio nacional. También tienen, como es natural, el derecho a regresar a su país. En resumidas cuentas, lo fundamental es tener una nacionalidad, sea cual fuere, y así pertenecer a un país y gozar de la protección de sus instituciones públicas.

La renuncia a la nacionalidad y sus efectos

Se acaba de examinar la noción de nacionalidad y su importancia como un derecho fundamental. Convendría ahora examinar qué significa realmente renunciar a una nacionalidad y cuáles son las consecuencias de dar semejante paso.

Una renuncia es, por definición, un acto mediante el cual un individuo manifiesta libremente su voluntad de dejar de gozar de un beneficio cualquiera. Y en el caso que nos ocupa, renunciar a la nacionalidad significa dejar de gozar libremente de ella, desvinculándose de la Nación de la que uno formaba parte. Así, una vez producida la renuncia, queda extinguido el vínculo jurídico – aunque no necesariamente el afectivo – entre el individuo renunciante y su antiguo Estado, y el individuo que acaba de dicha renuncia se ha vuelto, por obra de su propia decisión personal, un extranjero en lo que hasta ese entonces fue su propio país. Y si ya no le debe lealtad alguna a ese Estado, tampoco tiene ya derecho alguno a su protección.

Ahora bien, ¿qué sentido tiene renunciar a la nacionalidad de uno? Ya se ha comentado que la nacionalidad es un elemento fundamental en la vida de toda persona, de modo que si alguien renuncia a ella no podría ser para volverse un apátrida sino, más bien, para optar por otra nacionalidad que, muy probablemente, le signifique mayores ventajas y beneficios. Esto es posible porque muchos países aceptan otorgar su nacionalidad a personas originarias de otros países, pero a condición de que cumplan con una serie de requisitos, entre los cuales suele figurar la renuncia a su nacionalidad de origen. Y esto es así porque lo usual es que los Estados exijan una lealtad exclusiva de parte de sus nacionales.

Pero la renuncia de la nacionalidad de origen puede ser exigida de dos maneras, dependiendo de la voluntad soberana de cada Estado. En algunos casos, la renuncia debe ser efectuada ante la autoridad del país del cual proviene el migrante, como es el caso de Alemania, por citar un solo ejemplo. En efecto, si uno desea voluntariamente adquirir la nacionalidad de ese país, debe acreditar ante sus autoridades que ha renunciado de manera efectiva ante la autoridad competente del país de origen. Nótese que los alemanes no obligan a nadie a adquirir la nacionalidad alemana, pero si alguien desea hacerlo voluntariamente, deberá ceñirse a la legislación alemana y renunciar previamente a su nacionalidad de origen.

Se trata, pues, de una exigencia soberana del Estado alemán, independiente completamente de la legislación del país del solicitante. Pero adviértase también que las autoridades alemanas suelen no exigir dicha renuncia si las leyes del país del solicitante no le permiten efectuarla, pero eso es también una decisión soberana de dicho Estado, basada más en consideraciones humanistas que en un supuesto respeto a la legislación del país del migrante, como erróneamente creen algunos.

En otros casos, la renuncia puede ser exigida únicamente ante la autoridad del país cuya nacionalidad se solicita. Este es el caso de los Estados Unidos de América, cuya legislación vigente exige que el solicitante declare, bajo juramento, que «renuncia y abjura de manera absoluta y completa a toda lealtad y fidelidad» al Estado del cual era hasta ese momento nacional (ver legislación EEUU aquí). No es, pues, cierto, como algunos sostienen, que la autoridad estadounidense no exija una renuncia a la nacionalidad de origen, o que lo que exige es un mero compromiso a no usarla en su territorio. Lo que exige es una expresión de voluntad real, efectiva y de buena fe de renunciar a la nacionalidad de origen.

El derecho a cambiar de nacionalidad y apatridia

Pero regresando a los instrumentos internacionales citados al inicio de esta nota, que consagran al derecho humano a la nacionalidad y a no ser despojado de ella, resulta no menos importante señalar que ambos hacen también referencia a un tercer derecho humano que nuestra Constitución no menciona de manera explícita: el derecho a cambiar de nacionalidad.

En efecto, si uno analiza el significado de este derecho humano, caerá en la cuenta que un cambio de nacionalidad implica necesariamente dos actos sucesivos: el primero es el abandono de una nacionalidad y el segundo la adquisición de una nueva. Nótese de inmediato que no se trata de acumular dos nacionalidades sino de transitar de una nacionalidad a otra, lo que solo es posible mediante la renuncia a la primera y la adquisición posterior de una segunda. Y si el cambio de nacionalidad es un derecho humano, la posibilidad de tener varias no lo es.

La posibilidad de renunciar a su nacionalidad aparece así como una condición indispensable para poder llevar a cabo un cambio de nacionalidad, es decir para ejercer el derecho humano a cambiar de nacionalidad. Y este es, precisamente, el derecho que el artículo 53 de la Constitución peruana le garantiza a sus ciudadanos. Si desean dejar de ser peruanos y optar por otra nacionalidad, por el motivo que fuese, pueden hacerlo con total libertad y sin expresión de causa, bastando simplemente para ello que así lo manifiesten de manera expresa ante una autoridad peruana.

Pero si la regulación legal de la adquisición y pérdida de la nacionalidad es una prerrogativa soberana de cada Estado, no es menos cierto que dicha prerrogativa no puede ni debe ser ejercida a espaldas del derecho internacional en la materia. Ya se ha mencionado la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto de San José, que consagran el derecho a la nacionalidad como un derecho humano. Pero ocurre que muchas personas en el mundo no gozan de ese derecho humano tan esencial para una vida plena en sociedad y no son nacionales de ningún Estado: los apátridas.

La apatridia, en efecto, no es otra cosa que la desafortunada condición de no tener nacionalidad alguna y de no poder gozar, consecuentemente, de la protección de ningún Estado. Un apátrida es, tal como lo define en su artículo primero la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, adoptada de 1954, «toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación». En buena cuenta, un apátrida es una persona condenada a ser un extranjero donde quiera que vaya.

Convención para Reducir los Casos de Apatridia

Preocupada por la existencia del fenómeno de la apatridia, la comunidad internacional adoptó un segundo instrumento para intentar combatirlo: la Convención para Reducir los Casos de Apatridia de 1961, que establece las obligaciones de los Estados que la han ratificado para frenar la proliferación de casos de apatridia. Y el Perú, como Estado respetuoso de los derechos humanos, ha adherido a ambas Convenciones, el 23 de enero de 2014 a la primera, y el 18 de diciembre del mismo año a la segunda. Consecuentemente, el Perú ha adquirido así la obligación jurídica de armonizar su legislación en materia de nacionalidad con las estipulaciones de ambos instrumentos internacionales.

En relación puntual con el tema de la renuncia a la nacionalidad, es importante notar que el artículo 7.1 de la Convención para Reducir los Casos de Apatridia dispone que «si la legislación de un Estado contratante prevé la renuncia a la nacionalidad, dicha renuncia solo será efectiva si el interesado tiene o adquiere otra nacionalidad». Y que, para asegurar que la apatridia no se produzca como consecuencia de tal renuncia, su artículo 7.2 agrega que «el nacional de un Estado contratante que solicite la naturalización en un país extranjero no perderá su nacionalidad a menos que adquiera o se le haya dado la seguridad de que adquirirá la nacionalidad de dicho país». Se trata, pues, del compromiso de todo país contratante – y naturalmente del Perú – de velar por que su legislación en materia de nacionalidad proteja de manera real y efectiva a sus propios nacionales del peligro de volverse apátridas.

La modificación de artículo 53 de la Constitución

Pues este es precisamente el único defecto que tiene el artículo 53 de la Constitución peruana, que reconoce el derecho a renunciar a la nacionalidad. Tal como está redactado, la renuncia de un peruano ha de surtir efecto de inmediato, y no se puede descartar que, luego de dicha renuncia, esa persona no consiga obtener la nueva nacionalidad al concluir el trámite y se vuelva así un apátrida. Y es en este sentido que el artículo 53 de la Constitución peruana no estaría plenamente en armonía con la citada Convención de 1961, pues no condiciona el efecto de la renuncia a la adquisición misma de la nueva nacionalidad, dejando así un espacio en que se podría producir la apatridia.

Pero este problema puede ser fácilmente solucionado modificando el citado artículo 53 de la Constitución para condicionar los efectos de la renuncia a la obtención de la nueva nacionalidad. De esa manera el peruano puede cumplir con el requisito de renunciar a su nacionalidad para obtener una nueva, pero si algo sucediera en el proceso y no la obtiene, no habría dejado de ser peruano. Y esa modificación podría ser hecha con solo agregar al final de su segunda proposición la frase «que solo será efectiva si la persona tiene o adquiere otra nacionalidad», tal como lo estipula el propio artículo 7 de la Convención de 1961.

En tal sentido, la segunda proposición del artículo 53 de la Constitución podría quedar redactado como sigue: «La nacionalidad peruana no se pierde, salvo por renuncia expresa ante autoridad peruana, que solo será efectiva si la persona tiene o adquiere otra nacionalidad». De esta manera, se preservará el derecho constitucional a la renuncia a la nacionalidad, que es requisito indispensable para ejercer el derecho a cambiar de nacionalidad, y se garantizará que un peruano que efectúa dicha renuncia no devenga en apátrida si no llegase a adquirir la nueva nacionalidad.

Comentarios finales

En materia de nacionalidad, el derecho humano fundamental que debe ser protegido a toda costa es el derecho a tener una nacionalidad, sea cual fuere, pues sin una nacionalidad que le garantice a una persona la protección de un Estado, tanto dentro como fuera del territorio nacional, una vida plena en sociedad es simplemente imposible. Inherente al derecho a la nacionalidad es el derecho a no ser despojado o privado arbitrariamente de ella. Todos los Estados deberían desplegar sus mejores esfuerzos para contribuir a que todos los habitantes del planeta puedan gozar de manera efectiva del derecho humano a una nacionalidad. La adhesión a las dos convenciones relativas al fenómeno de la apatridia sería un paso muy importante en esa dirección.

El derecho a cambiar de nacionalidad es igualmente importante y está debidamente reconocido como tal por la comunidad internacional, toda vez que refleja aquel impulso primigenio a migrar en búsqueda siempre de mejores condiciones de vida para sí mismo y para su familia. El derecho a renunciar a su nacionalidad es, pues, un requisito indispensable para poder ejercer el derecho humano a cambiar de nacionalidad. Este último, sin embargo, no equivale a un supuesto derecho a tener múltiples nacionalidades, lo que no está reconocido como tal en el derecho internacional. Pero, al mismo tiempo, el ejercicio del derecho a renunciar a su nacionalidad no debe exponer al individuo al riesgo de volverse un apátrida por efecto de dicha renuncia, que es siempre voluntaria, en caso de no haber logrado obtener una nueva nacionalidad.

Una eventual modificación del artículo 53 para que la nacionalidad peruana sea irrenunciable solo implicaría un recorte innecesario e injustificado a un derecho constitucional que cada cual deberá ejercer libre y responsablemente según su mejor entender, e implicaría un serio obstáculo al legítimo ejercicio del derecho humano a cambiar de nacionalidad. Y así como la renuncia a la nacionalidad es un derecho constitucional de todo peruano, cada Estado tiene la potestad soberana de exigir o no dicha renuncia – entre otros requisitos – a una persona que desee adquirir su nacionalidad, indistintamente de ser aquella irrenunciable o no en la legislación de dicha persona.

Lo que habría que hacer entonces es modificar el artículo 53 de la Constitución, en estricto cumplimiento de las obligaciones internacionales del Perú, a fin de armonizarlo con la Convención para Reducir los Casos de Apatridia de 1961 y proteger así al peruano, de manera real y efectiva, del riesgo de incurrir en una situación de apatridia si, en el caso de una eventual renuncia a su nacionalidad en la tramitación de una nueva nacionalidad, no la obtuviese al concluir dicho trámite. Más aún, esta modificación constitucional debe ser efectuada con carácter de urgencia, toda vez que la Convención de 1961 entró en vigor para el Perú el 18 de diciembre de 2014, es decir hace ya más de seis años.