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Iniciativa legislativa y referéndum: dos herramientas de participación política ciudadana directa

Publicado: 2018-06-14

Sumilla: La iniciativa legislativa y el referéndum son dos derechos de participación política ciudadana directa que la Constitución reconoce y que deberían ser mejor conocidos y utilizados en el Perú.

El Perú es una república democrática, social, independiente y soberana que tiene un gobierno representativo, tal como lo establece expresamente el artículo 43 de la Constitución Política en vigor.

Esto significa que el pueblo, al instaurar un orden constitucional mediante el ejercicio de su poder constituyente, determinó que no se gobernaría de manera directa sino que sería gobernado por diversos órganos creados por la Constitución y denominados, por tal motivo, poderes constituidos. La razón de éstos, por cierto, no es solo actuar de conformidad con el mandato que la Constitución les otorga, sino, fundamentalmente, actuar en representación del pueblo.

Esta idea es fundamental. Todos los poderes del Estado – léase Ejecutivo, Legislativo o Judicial – ejercen sus funciones en representación del pueblo o, en otras palabras, como si fuera el propio pueblo que las ejerce por intermedio de ellos. Por poner un ejemplo, cuando el Congreso de la República se pronuncia sobre un proyecto de ley y lo sanciona, se debe entender que dicho proyecto de ley ha sido sancionado por el propio pueblo, por intermedio de sus representantes.

Es por ello que la Constitución establece expresamente en su artículo 45 que «el poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen».

Pero el hecho que el pueblo haya decidido delegar en los diversos órganos del Estado el ejercicio del poder público y del gobierno no implica, en modo alguno, que el pueblo haya renunciado por completo a participar de manera directa en diversos asuntos públicos que le pudieran interesar en un momento o coyuntura determinados.

En efecto, el pueblo se ha reservado a sí mismo la potestad de intervenir de manera directa en determinados asuntos que están expresamente estipulados en la Constitución Política vigente. No olvidemos que una Constitución no es un texto legal que se le impone al pueblo sino, más bien, que refleja y materializa la voluntad soberana del pueblo, expresada por intermedio de sus representantes libremente elegidos durante el proceso constituyente.

Estas facultades políticas que el pueblo se ha reservado a sí mismo se encuentran en dos artículos de la Constitución. El primero es el numeral 17 del artículo 2, del capítulo que enumera los derechos fundamentales de la persona, y estipula que «los ciudadanos tienen conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum».

Estos mismos derechos fundamentales son recogidos en el capítulo que enumera los derechos políticos de los ciudadanos y el texto del artículo pertinente es como sigue:

«Artículo 31.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica (…)».

De estos importantes derechos políticos ciudadanos, que constituyen verdaderas herramientas de participación política ciudadana directa, nos ocuparemos tan solo de los dos primeros en el presente comentario: el derecho de iniciativa legislativa y el derecho de referéndum.

Primera herramienta: Derecho de iniciativa legislativa

El derecho de iniciativa legislativa, como su nombre lo indica, es el derecho de la ciudadanía a presentar proyectos de ley ante el Congreso de la República. Así lo estipula expresamente el artículo constitucional transcrito – el artículo 31 – pero también el artículo 107, en el capítulo constitucional sobre la formación y promulgación de las leyes:

«Artículo 107.- El Presidente de la República y los congresistas tienen derecho de iniciativa en la formación de las leyes. También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los municipios y los colegios profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley».

La ley que regula este derecho es la Ley 26300 – Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos, y sus elementos más importantes son: 1) el proyecto legislativo ciudadano debe estar respaldado por un número de firmas no menor del 0.3% del electorado nacional, lo que equivale a unas 45,000 firmas aproximadamente (Art. 11); 2) los ciudadanos tienen los mismos derechos y limitaciones que los congresistas para elaborar su proyecto legislativo, lo que comprende todas las materias con la exclusión expresa de los temas tributarios o presupuestarios (Art. 12); y 3) el proyecto legislativo ciudadano debe ser dictaminado y votado por el Congreso en un plazo de 120 días calendario (Art. 13).

Como se puede apreciar, un proyecto legislativo presentado por la ciudadanía al Congreso de la República no es un proyecto que pueda ser puesto de lado, simple y llanamente. Muy por el contrario, el Congreso está en la obligación legal de darle trámite en un lapso preciso de 120 días calendario.

Pero lo más importante es que los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley sobre básicamente las mismas materias que los propios congresistas, lo que cubre virtualmente la casi totalidad del espectro temático de la cosa pública, con la sola excepción de aquellos proyectos normativos que tengan por objeto crear o aumentar el gasto público, tal como de dispone expresamente el artículo 12 de la Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos:

«Artículo 12º.- El derecho de iniciativa en la formación de leyes comprende todas las materias con las mismas limitaciones que sobre temas tributarios o presupuestarios tienen los congresistas de la República. La iniciativa se redacta en forma de proyecto articulado».

Y este espectro temático incluye también, por cierto, al Reglamento del Congreso de la República al que la ciudadanía podría desear introducir cambios que los distinguidos congresistas, muy probablemente, se resistirían siquiera a considerar. Dicho reglamento, a pesar de su nombre, constituye indudablemente una norma con rango de ley, motivo por el cual no habría motivo alguno para no considerarlo como parte del ámbito temático del derecho ciudadano de iniciativa legislativa.

En efecto, el Reglamento del Congreso «tiene fuerza de ley», tal como lo dispone expresamente el artículo 94 de la Constitución vigente, y los «reglamentos del Congreso» figuran expresamente entre las «normas que tienen rango de ley» contra las cuales procede la Acción de Inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 200, numeral 4, del referido texto constitucional.

Pero hay otro artículo de la citada Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos que tiene una gran importancia en la medida que nos introduce a la segunda herramienta de participación política ciudadana directa: el derecho de referéndum. En efecto, se trata del artículo 16, que dispone que «el Proyecto de ley rechazado en el Congreso puede ser sometido a referéndum conforme a esta ley».

Segunda herramienta: Derecho de referéndum 

Este importante derecho es aún poco conocido en el Perú, pues nunca ha sido utilizado como tal bajo el imperio de la Constitución de 1993. Veamos por qué.

Para comenzar, existe la creencia que el término «referéndum» es un simple sinónimo de «votación popular». Esto, por cierto, no es correcto. El «referéndum» no es un acto sino un derecho. En efecto, el «referéndum» es el derecho a ratificar o rechazar una norma previamente aprobada por un órgano representativo y la «votación popular» es el acto material mediante el cual se ejerce dicho derecho. Por consiguiente, si un proyecto de norma fuese sometido a «referéndum», entrará en vigor únicamente si es ratificado mediante la «votación popular» correspondiente.

Por consiguiente, el derecho de referéndum que figura en la Constitución de 1993 debe ser entendido como el derecho de los ciudadanos a exigir la celebración de una votación popular para ratificar o rechazar una norma con rango de ley que hubiera sido previamente aprobada por el Congreso de la República y que entrará en vigor sólo si es ratificada en la referida votación popular.

Esta interpretación se ve confirmada por la citada Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos, que regula el derecho de referéndum y lo define como «el derecho de los ciudadanos para pronunciarse conforme a la Constitución en los temas normativos que se le consultan» (Art. 37). Se precisa asimismo que «el referéndum puede ser solicitado por un número de ciudadanos no menor al 10 de por ciento del electorado nacional» (Art. 38).

Otro elemento fundamental a tener en cuenta es la naturaleza esencialmente facultativa del referéndum, lo que significa que una votación popular para ratificar un proyecto normativo tendrá lugar únicamente a solicitud de una fracción de la ciudadanía. Esto significa que el referéndum no es condición sine qua non para que un proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República entre en vigor. Es por ello que el artículo 32 de la Constitución estipula en su numeral segundo que «pueden ser sometidas a referéndum: (…) 2. La aprobación de normas con rango de ley» y no que «deben».

Por tales motivos, el ejercicio efectivo del derecho de referéndum debería significar la celebración de una votación popular sobre un proyecto normativo, a solicitud de una fracción de la ciudadanía, luego de su aprobación por el Congreso de la República, pero antes de que aquel entre en vigor mediante su promulgación por el Presidente de la República. Y esto debería implicar, a su vez, un plazo razonable entre ambos momentos para dar tiempo a la ciudadanía para recolectar las firmas necesarias para solicitar la celebración de la votación popular.

Pero nada de esto está previsto en el Reglamento del Congreso de la República, que regula la producción de normas con rango de ley, lo que termina imposibilitando que la ciudadanía pueda ejercer este importante derecho constitucional. Por ello, este vacío en el Reglamento del Congreso podría ser interpretado como una causal de inconstitucionalidad con respecto a la regulación del derecho de referéndum.

Por otro lado, la exigencia de un número de firmas equivalente al 10 por ciento de la población electoral, que no figura en la Constitución sino en la Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos, constituye una valla excesivamente alta para que una fracción ciudadana pueda solicitar en un plazo razonable que un proyecto de ley sea sometido a votación popular, lo que contribuye también a la imposibilidad del ejercicio del derecho de referéndum.

En realidad, no obstante ser un derecho consagrado en la propia Constitución, el derecho de referéndum resulta aplicable únicamente en el caso de proyectos legislativos que hubieran sido presentados por la ciudadanía en ejercicio de su derecho de iniciativa legislativa y que hubieran sido rechazados por el Congreso de la República o aprobados con modificaciones sustanciales, tal como lo dispone el artículo 16 de la Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos, que ha sido transcrito al final del acápite anterior, así como el artículo 41 de la misma ley:

«Artículo 41º.- Si la iniciativa legislativa fuera rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, conforme a esta ley se podrá solicitar la iniciación del procedimiento de Referéndum, adicionando las firmas necesarias para completar el porcentaje de ley».

Esto significa que los proponentes de la iniciativa legislativa ciudadana en comentario tendrían que agregar un número de firmas considerable para pasar del 0.3% al 10% de la población electoral, lo que puede resultar sumamente oneroso en términos tanto de tiempo como de recursos. Diez por ciento de la población electoral equivale aproximadamente a un millón y medio de firmas.

Este derecho tiene, por cierto, una sola limitación. No puede ser sometida a referéndum ninguna iniciativa legislativa que verse sobre temas tributarios y presupuestales, tal como lo prohíben expresamente el artículo 32 de la Constitución y el artículo 40 de la Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos. Todos las demás iniciativas legislativas ciudadanas, incluyendo un eventual proyecto normativo que incida sobre el Reglamento del Congreso de la República, sí podrían ser sometidos a votación popular.

Curiosamente, sin embargo, la celebración de una votación popular para aprobar un proyecto normativo presentado por la ciudadanía en ejercicio de su derecho de iniciativa legislativa, pero rechazado por el Congreso, no constituiría sensu strictu un referéndum sino, más bien, un acto de democracia directa, toda vez que dicho proyecto no habría sido previamente aprobado por el referido órgano legislativo, como sucedió en el caso del Fonavi (leer aquí).

Recordemos que el referéndum es el derecho ciudadano a ratificar o rechazar un proyecto normativo previamente aprobado por el órgano legislativo. Y si no hay una aprobación previa por el Congreso, tampoco podría haber una ratificación mediante votación popular. Se entiende ahora por qué el derecho de referéndum nunca ha sido debidamente ejercido hasta el día de hoy bajo el imperio de la Constitución vigente.

 Consideraciones finales 

Si bien el derecho de iniciativa legislativa ha sido regulado de manera que pueda ser ejercido efectivamente por la ciudadanía, el derecho de referéndum ha sido regulado de manera que sólo pueda ser ejercido en el caso de proyectos normativos propuestos por aquella en ejercicio de su derecho de iniciativa legislativa, lo que implica una evidente desnaturalización del derecho de referéndum. En realidad, una votación popular para aprobar un proyecto normativo propuesto por la ciudadanía pero rechazado por el Congreso no constituye un referéndum sino, más bien, un acto de democracia directa.

La utilización de estas herramientas de participación política ciudadana directa no debe ser interpretada como un intento de sustituir el carácter representativo del Estado peruano por una democracia directa, sino tan sólo como un recurso que la ciudadanía se ha reservado para sí misma en casos de una eventual falta de sintonía con sus representantes. En efecto, mientras los congresistas actúen en sintonía con la ciudadanía, no habría razón alguna para que ésta sienta la necesidad de ejercer ni su derecho de iniciativa legislativa ni su derecho de referéndum.

Pero si los ciudadanos llegasen a considerar que sus representantes no actúan en plena sintonía con ellos, la Constitución y la Ley de Participación y Control Ciudadano los habilita para intervenir de manera directa presentando proyectos de ley que el Congreso de la República deberá dictaminar y votar en un plazo perentorio de 120 días calendario y, eventualmente, exigiendo que dichos proyectos sean sometidos a su aprobación directa mediante el ejercicio del derecho de referéndum, siempre que no versen sobre temas tributarios y presupuestales.


Escrito por

Hubert Wieland Conroy

Magister en Derecho Constitucional. Diploma de Estudios Superiores en Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra.


Publicado en

La pluma inquieta

Reflexiones constructivas sobre temas diversos.