El Grupo Parlamentario Peruanos Por el Kambio, a iniciativa de la congresista Patricia Donayre Pasquel, ha presentado un interesante proyecto de reforma constitucional con miras a modificar el artículo 93 de la Constitución y eliminar así el derecho de los congresistas a no ser procesados ni arrestados sin autorización previa del Congreso de la República o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones.

Su punto de partida es la percepción según la cual la prerrogativa parlamentaria en comentario vendría siendo «utilizada dentro del Parlamento como una herramienta política por parte de los grupos mayoritarios, frente a aquellos congresistas que enfrentan un proceso de levantamiento de inmunidad en el foro congresal».

En buena cuenta, la inmunidad parlamentaria estaría siendo utilizada de manera abusiva por los grupos parlamentarios mayoritarios con la finalidad de evitar que sus integrantes rindan cuentas por sus actos ante los órganos de justicia como ciudadanos cualesquiera, en aplicación del principio constitucional de igualdad ante la ley.

Siendo su finalidad la eliminación de dicha inmunidad, el citado Grupo Parlamentario ha planteado este proyecto de reforma constitucional con la esperanza de que el propio Congreso de la República lo apruebe, pero si no sucediera así, «aún nos queda someternos a la decisión del poder más poderoso, el poder constituyente, el del pueblo, voluntad máxima a la que todos estamos sujetos», es decir, intentar hacer aprobar esta reforma constitucional vía referéndum, tal como la congresista Donayre ha sugerido en un artículo de opinión recientemente publicado (ver aquí).

Consecuentemente, el meollo de este asunto es dilucidar si nuestro marco constitucional vigente permite que la ciudadanía apruebe directamente, mediante una votación popular, un proyecto de reforma constitucional – indistintamente de haber sido presentando por un conjunto de congresistas o por una fracción de la ciudadanía – que hubiese sido previamente rechazado por el Congreso de la República.

A continuación se intentará dilucidar dicha interrogante, previo comentario muy general sobre el concepto mismo de inmunidad parlamentaria.

Inmunidad parlamentaria

La inmunidad parlamentaria es una prerrogativa en virtud de la cual un congresista no puede ser ni arrestado ni procesado sin el consentimiento previo del Congreso, salvo flagrante delito, desde que es elegido hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, tal como lo dispone el artículo 93 de la Constitución vigente.

La finalidad de esta inmunidad no es ni podría ser, por cierto, crear una clase privilegiada de ciudadanos ni promover una eventual impunidad entre altos funcionarios del Estado. Su razón de ser es, más bien, garantizar el funcionamiento libre y autónomo de un parlamento al evitar que sus miembros puedan ser objeto de intimidaciones o detenciones y procesos políticamente motivados.

El problema de la inmunidad parlamentaria se debe más a la dudosa calidad ética, intelectual y moral de muchos congresistas que a la naturaleza jurídica misma de la institución.

Es por ello que, ante un caso de solicitud de levantamiento de inmunidad de parte del Poder Judicial, específicamente de la Corte Suprema, el Congreso debe examinar el expediente y determinar si la acusación en cuestión está libre de móviles políticos. Si tal fuera el caso, el Congreso deberá levantar la inmunidad del congresista cuestionado a efecto de que pueda ser procesado como cualquier ciudadano. Pero si la acusación estuviese políticamente motivada, dicho congresista no será puesto a disposición del poder judicial mientras dure su mandato.

Ahora bien, así definida en términos generales la inmunidad parlamentaria, cabe hacerse la siguiente pregunta: ¿constituye una prerrogativa personal del congresista? ¿Una prerrogativa cuyo ejercicio depende exclusivamente de la voluntad personal del congresista? En realidad no, porque si lo fuese, el propio congresista sería el dueño de la decisión final de su eventual levantamiento, y la Constitución dispone expresamente que la autorización previa del Congreso es indispensable para ello, aún cuando un congresista manifieste su deseo de allanarse voluntariamente a los requerimientos del Poder Judicial. 

En buena cuenta, el verdadero titular de la inmunidad parlamentaria no es, como muchos podrían pensar, el congresista individual sino el propio Congreso de la República, es decir el conjunto de los congresistas. Y no podría ser de otra manera puesto que la finalidad de la inmunidad no es sustraer a congresistas individuales del imperio de la ley sino, más bien, garantizar al conjunto de los congresistas la libertad y autonomía suficientes para que puedan ejercer, en representación de la nación, las funciones propias del poder legislativo. 

Por otro lado, si la inmunidad parlamentaria constituye una garantía necesaria para la promoción del interés general de la nación en el ámbito legislativo, su efectividad como tal dependerá, inevitablemente, de la honestidad e integridad moral de los congresistas al momento de administrarla. 

Y si la ciudadanía viene reclamando cambios, no es ciertamente por defectos de la institución sino por un comportamiento poco ético de muchos congresistas, que sólo buscan promover sus intereses personales y no vacilan en esconderse de la justicia esgrimiendo su investidura parlamentaria o en sacrificar la majestad del Congreso en aras de componendas entre bancadas. 

Reforma constitucional y referéndum 

 La reforma de la Constitución está específicamente regulada por las disposiciones del Título VI de la Carta Magna, denominado precisamente «De la reforma de la Constitución». Este Título está integrado por un solo artículo, el artículo 206, que contiene los dos procedimientos alternativos mediante los cuales la Constitución en vigor puede ser modificada. Su texto es el siguiente: 

Artículo 206.- Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. (…) 

Conviene precisar desde un inicio que tanto el nombre del Título como la redacción de su única disposición no dejan lugar a dudas sobre la supremacía jurídica que el artículo 206 debe tener en cualquier hipótesis de modificación constitucional. En efecto, al iniciar su redacción con la frase «toda reforma constitucional», este artículo obliga a que cualquier otra norma constitucional que pudiera estar relacionada con el proceso de modificación de la Constitución debe estar, necesariamente, subordinada a lo que éste dispone. 

Tal es el caso del artículo constitucional 32, que estipula en su numeral primero que pueden ser sometidas a referéndum «la reforma total o parcial de la Constitución», lo que parecería sugerir que, en efecto, la ciudadanía sí estaría constitucionalmente habilitada para exigir que un proyecto de reforma constitucional sea sometida a votación popular. 

Y sin embargo, semejante razonamiento sólo podría ser acertado a condición de leer el artículo 32 de la Constitución de manera aislada y sin conexión con las demás disposiciones constitucionales. Esto, desafortunadamente, no resulta correcto, toda vez que ninguna norma debe ser leída e interpretada sin tener en consideración las demás normas que la acompañan. Toda Constitución está conformada por un conjunto de normas que forman un todo integrado que no puede ser soslayado al momento de abordar cualquiera de sus disposiciones. 

En tal sentido, el artículo 32 debe ser leído, necesariamente, conjuntamente con el 206 que, como hemos visto, constituye la norma constitucional principal en materia de reforma constitucional, lo que sugiere que la aprobación por el Congreso de la República constituye un requisito indispensable para que un proyecto de reforma constitucional pueda ser sometido a referéndum. Dicho de otro modo, ningún proyecto de reforma constitucional podría llegar a adquirir vigencia si es que es rechazado por el Congreso. 

Este razonamiento se ve reflejado en la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC), que regula los derechos constitucionales contemplados en el citado artículo 32 y cuyo artículo 39, inciso a), dispone expresamente que el referéndum procede para «la reforma total o parcial de la Constitución, de acuerdo al Artículo 206 de la misma». 

Esta disposición legal es importante en tanto confirma que la norma principal en materia de reforma constitucional es, tal como ha sido señalado, el artículo 206 de la Constitución, y que el artículo constitucional 32 no debe ser leído ni interpretado de manera aislada, debiendo serlo, por el contrario, de acuerdo con el citado artículo 206 aludido. 

Pero también lo es porque confirma lo que se desprende de la lectura misma del artículo 206 de la Constitución: ninguna reforma constitucional podría ser efectuada sin contar con la aprobación del Congreso de la República.

El ejemplo de la Ley del FONAVI

La congresista Donayre parece haberse inspirado en el caso de la ley del FONAVI, que fue elaborada por una fracción de la ciudadanía, en aplicación del derecho ciudadano de iniciativa legislativa, y aprobado en el referéndum que tuvo lugar, por iniciativa también de dicha fracción, el pasado 3 de octubre de 2010. 

En este caso, el artículo 32 de la Constitución dispone también en su numeral segundo que pueden ser sometidas a referéndum «la aprobación de normas con rango de ley» y la LDPCC regula dicha disposición constitucional al señalar en su artículo 41 que una iniciativa legislativa ciudadana, si «fuera rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, conforme a esta ley se podrá solicitar iniciación del procedimiento de Referéndum, adicionando las firmas necesarias para completar el porcentaje de ley». 

Y eso fue lo que ocurrió. Los fonavistas consiguieron el número señalado de firmas, que equivale a 10 por ciento del padrón electoral y lo que en aquel entonces ascendía aproximadamente a millón y medio de firmas, y su proyecto de norma con rango de ley fue finalmente sometido a referéndum, con los resultados que todos conocemos. 

Pero lo que es constitucional y legalmente procedente para la aprobación mediante referéndum de un proyecto de norma con rango de ley, no lo es para un proyecto de norma de reforma constitucional.

Consideraciones finales 

El ordenamiento constitucional vigente no permite que una fracción de la ciudadanía solicite que un proyecto de reforma constitucional, que no hubiera sido aprobado previamente por el Congreso de la República, sea sometido a votación popular. En efecto, ningún supuesto de reforma constitucional es susceptible de ser aprobado sin el visto bueno del Congreso de la República. 

Es por ello que resulta constitucionalmente improcedente que el proyecto de reforma constitucional planteado por la congresista Patricia Donayre Pasquel  pudiera llegar a ser sometido a votación popular, en el caso muy probable de no contar con el visto bueno de la mayoría necesaria de congresistas. 

El problema del abuso que la ciudadanía percibe cada vez más en el manejo de la inmunidad parlamentaria no depende tanto de la institución misma como de una dudosa calidad ética, intelectual y moral que mayorías parlamentarias recientes han venido esgrimiendo en un afán de protegerse y «blindarse» entre ellos, sin darse cuenta que el precio de tales procederes no es sino el descrédito creciente de una institución que debería ser un ejemplo en la probidad y la consecución del bien común: el Congreso de la República.