Sumilla: La propuesta de Fuerza Popular de crear un distrito electoral para peruanos residentes en el extranjero desconoce tanto nociones constitucionales elementales como la situación real de dichas comunidades peruanas.

La Congresista Cecilia Chacón De Vettori, de Fuerza Popular, ha presentado el día 11 de octubre de 2016 un proyecto de ley (N° 375/2016-CR) con el objeto de crear un distrito electoral de peruanos residentes en el extranjero, para lo cual se propone modificar tanto la Constitución Política como la Ley Orgánica de Elecciones (LOE).*  

La modificación constitucional consistiría, según dicho proyecto, en aumentar en cinco el número de congresistas, que es actualmente 130, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución vigente.  

La modificación de la LOE, en cambio, consistiría en agregar un distrito electoral adicional al número de distritos existentes actualmente, de manera que ya no serían 26, tal como lo dispone el artículo 21 de la LOE, sino 27; y en asignar los cinco escaños adicionales al nuevo distrito electoral: el distrito electoral de peruanos residentes en el extranjero.

Más allá de las motivaciones políticas que pueden ser fácilmente deducidas de su sola lectura, orientadas a maximizar la captación en beneficio propio de ese alto porcentaje del votos en el exterior (3.87% del electorado total) en las próximas elecciones, con especial énfasis en las presidenciales, lo cierto es que este proyecto normativo refleja un conocimiento muy discutible tanto de las normas constitucionales que regulan la representación política como de aquellas que han sido invocadas como sustento jurídico. Veamos.

Representación política

Los congresistas representan a la Nación, tal como lo dispone expresamente el artículo 93 de la Constitución. Si bien el concepto de Nación puede ser definido de muchas maneras y que la Constitución no consigna ninguna definición en particular, no se sería erróneo afirmar que la Nación es, necesariamente, una sola y está compuesta todos los peruanos y peruanas indistintamente de su lugar de residencia.

Esto quiere decir que los peruanos que, por algún motivo u otro, residen en el extranjero, son tan peruanos como aquellos que residen en el Perú. O, dicho de otro modo, los peruanos que han emigrado no son menos peruanos por el simple hecho de haber emigrado.

Pero este precepto constitucional nos dice algo más. Nos dice que aquel grupo humano que es representado por los congresistas es la Nación,  lo que sólo puede significar la totalidad de esa gran familia de peruanos y peruanas. No dice que representan sólo a aquella parte de la Nación que reside en el territorio peruano. 

En efecto, los congresistas representan a la totalidad de la Nación, puesto que si no fuera así, el articulo 93 estipularía que los congresistas representan a sus distritos electorales, y en cuyo caso cada congresista individual representaría al distrito electoral con cuyos votos fue elegido congresista. 

Pero no, eso no es lo que señala el citado precepto constitucional. Por consiguiente, el artículo 93 sólo puede ser correctamente interpretado en el sentido que un conjunto reducido de personas – los congresistas – representan a un conjunto mayor – la Nación en su totalidad. 

Y, como consecuencia adicional, pero necesaria, los congresistas tomados individualmente no tienen ninguna representación, es decir que no representan a los distritos electorales de los cuales provienen. La representación sólo puede ser, necesariamente, colectiva y colegiada.

Esta idea, fundamental como lo es, no se entiende a cabalidad si uno no se pregunta por el sentido mismo de la representación política. ¿Qué significa que los congresistas representen a la Nación? Y la respuesta está en las atribuciones del Congreso de la República, que figuran en los diversos artículos relativos al Poder Legislativo en el Título IV de la Constitución y cuyo ejercicio requiere, necesariamente, del concurso colectivo de los congresistas.

... en ejercicio de sus funciones

Tomemos un solo ejemplo: legislar. Los proyectos de ley son examinados y discutidos en pequeños grupos de congresistas denominados comisiones. Pero para que tales proyectos se vuelvan ley, deben ser sometidos a la consideración del pleno, es decir del conjunto de los congresistas, los que decidirán por votación mayoritaria si habrán de convertirse en ley o no.

Y aquí lo fundamental es que si bien es aprobada por una votación favorable de una mayoría de congresistas, una ley no es dada por la mayoría que la aprobó sino por el Congreso de la República como órgano del Estado. La fórmula usada en todas las leyes es más que ilustrativa: «El Congreso de la República ha dado la siguiente ley».

Eso quiere decir que igual responsabilidad tienen los congresistas que se pronunciaron a favor del proyecto normativo como aquellos que votaron en contra o se abstuvieron, pues la responsabilidad de todos los congresistas como órgano colegiado: el Congreso de la República.

Este sencillo ejemplo nos permite entender el significado real de la representación de los congresistas: los congresistas representan a la Nación en el ejercicio de sus funciones, lo que implica siempre una actuación colectiva y colegiada.

Así, cuando los congresistas legislan, se debe entender que legislan a nombre y en representación de la Nación, como si esa ley dada por el Congreso de la República hubiese sido dada por la Nación misma. Este criterio es igualmente aplicable al ejercicio de todas las demás atribuciones del Congreso de la República.

Queda claro, entonces, que cuando los congresistas actúan en el ejercicio de sus funciones, lo hacen en representación de la totalidad de la Nación, conformada por todos los peruanos y peruanos, indistintamente de que residan dentro o fuera del país.

Derechos políticos

El proyecto de Fuerza Popular, curiosamente, no menciona en su exposición de motivos el artículo 93 de la Constitución, no obstante la relevancia anotada, pero sí menciona, como un elemento importante del proyecto, los derechos de participación política reconocidos en el numeral 17 del artículo 2 y en el artículo 31 de la Constitución.

Ambos preceptos constitucionales reconocen el derecho de los peruanos y peruanas a elegir y ser elegidos, como derecho fundamental en el primer caso y como derecho político en el segundo.

Pero a diferencia de los residentes en el territorio nacional, que eligen al Congreso a candidatos que provienen de los diversos distritos electorales, cuyos intereses y necesidades deben conocer bien, los residentes en el extranjero tienen que votar por candidatos del Distrito Electoral Lima, que no necesariamente conocen la problemática del expatriado, que el proyecto califica como única.

Esta percepción sugiere una interrogante: ¿Es realmente única la problemática del peruano residente en el extranjero? Es indudable que muchos migrantes peruanos pasan por situaciones similares en su intento por establecerse y salir adelante en otro país, pero de ahí a calificar dicha problemática como única sugiere que todos pasan de igual manera por los mismos problemas en todas partes del mundo.

Y esto no es realmente así por la sencilla razón que mucho depende de la realidad de cada país al que se emigra, así como de las condiciones, características y aptitudes propias de cada migrante o grupo de migrantes, que suelen ser sumamente variadas.

Pretender que la problemática de una persona de origen humilde y pocos recursos que ha emigrado para mejorar su situación socioeconómica y se gana la vida haciendo labores domésticas es igual a la de un profesional altamente calificado que ha emigrado para trabajar en una empresa transnacional, por citar dos casos extremos, sería realmente una aseveración muy poco seria, por decir lo menos.

Pero hay un punto adicional que casi no ha sido tratado en el proyecto. La creación de un distrito electoral en el extranjero implica que un peruano residente fuera del Perú pueda presentar su candidatura al Congreso de la República, lo que a su vez implica captar el voto de los peruanos residentes no sólo en los distintos países de un mismo continente sino también en los demás continentes para que pueda ser elegido. ¿Es esto realmente factible viendo cómo están distribuidas las comunidades peruanas en los distintos continentes?

Por otro lado, si un peruano es elegido, se presume que deberá trasladarse al Perú, a Lima en particular, para asumir su función de congresista, que es de tiempo completo según el artículo 92 de la Constitución, con lo cual automáticamente perderá su condición de «residente en el extranjero», lo que a su vez podría afectar negativamente su situación migratoria en el país que lo acogió originalmente.

El costo-beneficio

Desde una perspectiva de costo-beneficio, el proyecto estipula que la creación del nuevo distrito electoral no irrogará gasto alguno al erario en la medida que «este gasto será asumido por el Congreso de la República, de su presupuesto autónomo. Es decir, el presupuesto del Congreso de la República tendrá que reformularse para adecuarse a la presente ley, sin necesidad de un aumento en los recursos que percibe». 

¿Es esto realmente factible? No es imposible, ciertamente, pero sí difícil en la medida que los congresistas del próximo período parlamentario podrían considerar que no tienen por qué estar atados a las decisiones de sus colegas actualmente en ejercicio y optar por aumentar su presupuesto. No olvidemos que el Congreso tiene plena autonomía para sancionar su propio presupuesto.
 
Por otro lado, el pago de los gastos de traslado de cinco congresistas residentes en el extranjero dependerá mucho del continente del cual provengan, lo que incidirá también en el costo de la semana al mes que dichos congresistas deberán pasar en sus «distritos electorales» para ejercer su «función de representación» en cumplimiento del artículo 23, inciso f) del Reglamento del Congreso.

(Esta función de representación, cuyo ejercicio es financiado por el presupuesto del Congreso, está en flagrante contradicción con el artículo 93 de la Constitución vigente, tal como se ha explicado al inicio de esta nota. Es por ello inconstitucional y debería ser eliminada.)

Y como el nuevo distrito electoral que se propone crear abarca los cinco continentes, no habría motivo que impida que un congresista decida pasar una semana al mes visitando diversas ciudades no sólo del continente del que proviene sino también de los demás continentes, lo que podría significar un gasto de proporciones considerables.

A modo de conclusión

Este breve análisis deja en evidencia que el proyecto normativo de Fuerza Popular que pretende crear un nuevo distrito electoral para los peruanos residentes en el extranjero carece de un sustento constitucional razonable en la medida que ignora el significado de los conceptos de Nación y representación plasmados en el artículo 93 de la Constitución vigente.

Por otro lado, el proyecto en comentario no significará ningún beneficio para la comunidad peruana residente en el extranjero precisamente porque el proyecto se basa en el supuesto que todas las comunidades peruanas en el exterior sufren de una «problemática única» y eso es simple y llanamente un afirmación errónea que refleja un total desconocimiento de la rica gama de situaciones que enfrentan los peruanos en el extranjero.

No se puede dejar de mencionar que, asimismo, la supuesta «distorsión existente en la falta de representación parlamentaria que tienen los ciudadanos peruanos residentes en el exterior» no es susceptible de ser corregida mediante la creación de un nuevo distrito electoral, ya que el problema no se deriva del número de congresistas ni de la proveniencia de éstos, sino de su habilidad de pensar en los problemas del Perú y de los peruanos, y de hacer propuestas legislativas viables en beneficio de la Nación en su conjunto.

No olvidemos que la labor del Congreso de la República debe estar siempre orientada, por mandato constitucional expreso, a promover el bienestar de la Nación en su conjunto y no de la población de tal o cual distrito electoral.

Finalmente, si lo que se busca es que los electores residentes en el extranjero no se vean obligados a votar sólo por candidatos del Distrito Electoral Lima, lo más democrático sería habilitar la posibilidad de que sus votos puedan ir a candidatos de cualquiera de los 26 distritos electorales que existen actualmente en el Perú.



* Este análisis es igualmente aplicable mutatis mutandi a un proyecto similar presentado posteriormente por la Célula Parlamentaria Aprista (N° 433/2016-CR).


Ver también (haciendo clic en el título)


¿Representan los congresistas a la Nación?