La mediterraneidad de Bolivia y el proceso de Charaña
Sumilla: El proceso de negociación entre Bolivia y Chile que se inició con el abrazo de Charaña entre Banzer y Pinochet en 1975 no se frustró a causa del Perú.
Un día como hoy 8 de febrero, hace exactamente 41 años, los generales Augusto Pinochet y Hugo Banzer, presidentes de Chile y Bolivia, se encontraron en la localidad fronteriza boliviana de Charaña y acordaron restablecer relaciones diplomáticas – interrumpidas desde hacía 13 años – y “buscar fórmulas de solución a los asuntos vitales que ambos países confrontan, como el relativo a la situación de mediterraneidad que afecta a Bolivia, dentro de recíprocas conveniencias.”
Este importante encuentro, que es recordado como el Abrazo de Charaña, generó un complejo proceso de negociación entre ambos países que incluyó una consulta por Chile al Perú, de conformidad con el artículo primero del Protocolo Complementario del Tratado de 1929, pero que concluyó infructuosamente en marzo de 1978, con la decisión de Bolivia de interrumpir nuevamente sus relaciones diplomáticas con Chile.
Recordemos brevemente los hitos principales de dicho proceso de negociación.
La propuesta boliviana
El 26 de agosto de 1975, la Embajada de Bolivia en Santiago alcanzó a la Cancillería chilena un Ayuda Memoria que contenía una relación de “criterios concretos” que podrían “servir de base para un acuerdo” que ponga fin a su situación de mediterraneidad.
Los “criterios concretos” eran siete pero se citará sólo tres de ellos, por ser de particular relevancia en este recuento:
1) Cesión de una costa marítima soberana entre la "Línea de la Concordia" por el norte y el límite del radio urbano de la ciudad de Arica por el sur, que deberá estar conectada con Bolivia mediante una faja territorial soberana que incluiría la transferencia del ferrocarril Arica-La Paz.
2) Cesión de un territorio soberano de 50 kilómetros por 15 kilómetros adyacente a la costa, "en zonas apropiadas a determinarse, alternativamente, próximas a Iquique, Antofagasta o Pisagua."
3) Disposición de Bolivia a negociar, como "asunto fundamental" del proceso de negociación, “los aportes que puedan corresponder, como parte integrante de un entendimiento que consulte recíprocos intereses.”
Nótese que la propuesta boliviana no incluía la idea de una eventual compensación territorial a Chile, aunque reconocía la necesidad de acordar “aportes” indispensables para garantizar la reciprocidad de intereses.
La Cancillería chilena examinó esta propuesta y, cautamente, le adelantó verbalmente una respuesta al Embajador de Bolivia a mediados de diciembre de 1975, incluyendo en ella una contrapropuesta, también verbal.
A los pocos días, la Embajada boliviana le informaba por escrito a la Cancillería chilena que “acepta los términos generales de la respuesta del Gobierno de Chile a la proposición presentada mediante el Ayuda Memoria del 26 de agosto” y que, por instrucciones del Presidente Banzer, solicitaba “una respuesta escrita, en iguales términos a la que fue formulada verbalmente.” Agrega la nota boliviana que la respuesta verbal chilena “constituye la base del acuerdo que negocian nuestros dos países.”
La negociación parecía haber tenido un buen comienzo e ir por buen camino.
La contrapropuesta chilena
Ante esta primera reacción favorable de parte de Bolivia a la contrapropuesta que Chile le adelantara verbalmente, la Cancillería chilena cumplió a los tres días – el 19 de diciembre de 1975 – con ponerla por escrito. Su planteamiento era considerablemente más largo que el boliviano, motivo por el cual recordaremos tan sólo sus elementos principales.
1) Cesión de una costa marítima soberana, unida al territorio boliviano por una faja territorial, igualmente soberana, flanqueada por la "Línea de la Concordia" por el norte y, el río Lluta por el sur, aproximadamente.
2) Dicha cesión estaría “condicionada a un canje simultáneo de territorios,” de manera que Chile recibiría, “una superficie compensatoria equivalente como mínimo al área de tierra y mar cedida a Bolivia.” Las otras cesiones propuestas por Bolivia eran inaceptables para Chile.
3) Todas las instalaciones o construcciones estatales existentes, entre las que destacan el aeropuerto de Chacalluta y el tramo chileno del ferrocarril de Arica a La Paz, deberán ser adquiridas por Bolivia.
4) Chile queda autorizado a “aprovechar la totalidad de las aguas del río Lauca.”
5) “Ambos Gobiernos se comprometerían a no ceder los territorios canjeados a una tercera potencia.”
Adicionalmente, Chile propuso que este arreglo no implicaba “innovación alguna” a las estipulaciones del Tratado de Paz, Amistad y Comercio de 1904, y que, una vez “producido el acuerdo final se dejará testimonio solemne de que la cesión que permite la salida soberana al mar, representa la solución plena y definitiva a la situación de mediterraneidad de Bolivia.”
Por otro lado, Chile consideró necesario incluir referencias al Perú en su contrapropuesta y señaló que “Bolivia deberá comprometerse a respetar las servidumbres a favor del Perú establecidas en el Tratado chileno-peruano de 3 de junio de 1929” y que “la validez de este arreglo estará condicionada al acuerdo previo del Perú, de conformidad con el artículo 1 del Protocolo Complementario al referido Tratado.”
Finalmente, Chile señaló que, en vista de la respuesta favorable de Bolivia a “los términos generales” de su contrapropuesta, procedía ese mismo día – es decir el 19 de diciembre de 1975 – a efectuar al Perú la consulta referida en el referido Protocolo Complementario.
Estos cinco puntos de la contrapropuesta chilena merecen los comentarios que siguen. En primer lugar, que la cesión chilena – tanto de territorio como también de mar – estaba expresamente condicionada a un canje territorial equivalente y simultáneo, lo que Bolivia aceptó desde un inicio como uno de los "términos generales" de la negociación.
En segundo lugar, dicha cesión no incluía ni la ciudad ni el puerto de Arica. En tercer lugar, la infraestructura vial (aeropuerto, ferrocarril, etc.) debía ser adquirida por Bolivia. En cuarto lugar, el acuerdo estaba sujeto a la aceptación del Perú.
Y, en quinto lugar, la propuesta chilena de comprometerse a no ceder los territorios canjeados a una tercera potencia recuerda inevitablemente a la conocida “cláusula del candado.”
La consulta al Perú y su respuesta
El mismo día que transmitía por escrito su respuesta a la Embajada boliviana en Santiago, la Cancillería chilena le informaba por escrito a la Embajada peruana su disposición a negociar con Bolivia la "cesión" de una "costa marítima soberana entre la línea de la Concordia y el límite norte de la ciudad de Arica,” costa que “debería prolongarse con una faja territorial desde dicha costa hasta la frontera chileno boliviana, incluyendo la transferencia del ferrocarril Arica-La Paz.”
"Pero previamente – agregaba la nota chilena – desea conocer si el Gobierno del Perú está de acuerdo con la cesión solicitada por Bolivia,” en atención al artículo 1 del Protocolo Complementario del Tratado de 1929, según el cual "los Gobiernos del Perú y de Chile no podrán sin previo acuerdo entre ellos, ceder a una tercera potencia la totalidad o parte de los territorios que, en conformidad al tratado de esta misma fecha, quedan bajo sus respectivas soberanías."
El Gobierno del Perú, a la recepción de dicha nota de consulta, solicitó a su par de Chile conocer las propuestas intercambiadas con Bolivia y, a fines de abril e inicios de julio de 1976, promovió la celebración de dos ruedas de conversaciones peruano-chilenas a nivel de Representantes Especiales, a efecto de aclarar diversos puntos de dicha negociación boliviano-chilena.
La respuesta del Gobierno del Perú a la referida consulta fue finalmente transmitida a la Cancillería chilena el 18 de noviembre de 1976 y estuvo acompañada de un planteamiento “destinado a preservar los altos intereses de la Nación, asegurar los derechos específicos que el Perú tiene en Arica por virtud de convenios internacionales y afianzar la ininterrumpida relación socio-económica existente entre Tacna y Arica.”
El tenor de la respuesta peruana fue un consentimiento condicionado, tal como se puede apreciar a continuación:
“Eventual cesión soberana por Chile a Bolivia de un corredor por el Norte de la provincia de Arica, paralelo a la línea de la Concordia, que se inicia en la frontera boliviana-chilena y termina al llegar al tramo de la carretera Panamericana en dicha provincia, que une el puerto de Arica con la ciudad de Tacna,” pero condicionada al “establecimiento en la provincia de Arica, a continuación del corredor, de un área territorial bajo soberanía compartida de los tres Estados, Perú, Bolivia y Chile, situada al Sur de la frontera peruano-chilena, entre la línea de la Concordia, la carretera Panamericana, el casco Norte de la ciudad de Arica y el litoral del Océano Pacífico (ver croquis anexo).”
Adicionalmente, el planteamiento peruano incluía la “concesión a Bolivia del derecho a construir un puerto bajo su exclusiva soberanía, de conformidad con el interés peruano de lograr una solución definitiva, real y efectiva a la mediterraneidad boliviana, para lo cual es indispensable que dicho país cuente con un puerto propio.”
Finalmente, se señaló que “el planteamiento peruano comporta la plena ejecución de las cláusulas pendientes de cumplimiento del Tratado de Lima de 1929 y su Protocolo Complementario, y la garantía de respeto de las servidumbres que dicho Tratado establece a favor del Perú.”
El Gobierno de Chile reaccionó días después – el 26 de noviembre de 1976 – declinando el planteamiento peruano con el argumento que “incide en materias propias de su exclusiva soberanía nacional, y que no tienen relación con los términos generales de la negociación entre Chile y Bolivia que fueron aprobados por ambos países.”
Añadió que “implica además una modificación clara y manifiesta de las cláusulas del Tratado del año 1929 que establecieron definitivamente la soberanía de Chile sobre Arica” y concluyó señalando que “espera la respuesta a la consulta formulada, en virtud del artículo 1 de Protocolo Complementario al Tratado de 1929, por la Nota 685 del 19 de diciembre de 1975.”
El mismo día, la Cancillería peruana declaraba a la prensa que, con el planteamiento en comentario, el Gobierno del Perú había dado respuesta a la consulta efectuada por el Gobierno de Chile el 19 de diciembre de 1975 en el marco del citado Protocolo Complementario.
Y si bien se podría pensar – como quizá algunos lo hacen aún hoy en día – que este proceso de negociación habría concluido debido a que Chile optó por no considerar aceptables los términos de la respuesta peruana, lo cierto es que el diálogo entre los Gobiernos de Bolivia y Chile continuó por casi año y medio con posterioridad a la respuesta peruana.
Epílogo
Entretanto, sin embargo, en Bolivia se había venido operando un cambio en relación con la idea del canje territorial, que Chile había planteado como condición en su contrapropuesta inicial, y el propio Banzer le escribió a Pinochet, el 21 de diciembre de 1977, manifestándole que “se propone al Gobierno de Chile que modifique su planteamiento, eliminando la condición relativa al canje territorial. Se propone asimismo, al Gobierno del Perú, que modifique su planteamiento referido al establecimiento de un área territorial bajo soberanía compartida.”
Pinochet le respondió a Banzer el 18 de enero de 1978 señalándole que “las bases propuestas por Chile y aceptadas en términos generales por Bolivia son las únicas viables y realistas para permitir la satisfacción de los anhelos del país hermano. Mal podría, por tanto, proponer otra variante.” Chile ratificaba formalmente así que consideraba el "canje territorial" como condición sine qua non para cederle a Bolivia una salida soberana al mar.
En relación con la respuesta peruana, Pinochet agregó que, si bien era cierto que “no realizó gestiones posteriores, tampoco tuvo conocimiento de alguna iniciativa de Bolivia en este sentido ni recibió ninguna sugestión de parte de su Gobierno para promoverla.”
El 17 de marzo de 1978, Banzer le escribió por última vez a Pinochet diciéndole que daba por concluido “el diálogo que resolvimos reanudar el 8 de febrero de 1975,” ya que “todas las condiciones para otorgarnos una salida soberana al mar por el Norte de Arica, señaladas en la respuesta del 19 de diciembre de 1975, sobre todo la relativa al canje territorial, permanecían inalterables y no serían objeto de negociación ulterior.”
Y es por ello que Banzer puso un punto final a su carta a Pinochet diciéndole que al Gobierno de Bolivia no le quedaba “otro camino que el de suspender las relaciones diplomáticas con el que preside Vuestra Excelencia.”
En buena cuenta, debido a las dificultades de Bolivia con la idea del canje territorial, el proceso de negociación iniciado con el Abrazo de Charaña había llegado a su fin.
Ver otros artículos míos sobre el tema (haciendo clic en el título)
El Corredor Boliviano: una entrevista a José Rodríguez Elizondo en el Perú
El Tratado de 1929, ¿alianza Perú-Chile contra la aspiración marítima de Bolivia?
