Sumilla: El procedimiento correcto para destituir al congresista Jerí es la censura y no la vacancia presidencial, puesto que no ha dejado de ser Presidente del Congreso de la República.

La pregunta no es ociosa, pues de ella depende la selección del procedimiento a seguir para destituirlo de sus funciones a quien está hoy a la cabeza del Poder Ejecutivo, en caso que una mayoría en el Congreso de la República así lo decidiera. En efecto, si se considera que dicho congresista ha accedido al «cargo» de Presidente de la República, al momento de asumir las funciones de este último con arreglo al artículo 115 de la Constitución, entonces la respuesta sería afirmativa: el señor Jerí es realmente el Presidente de la República y la vía constitucional para destituirlo es la vacancia presidencial. 

Pero si se considera que el citado artículo constitucional solo habilita al congresista Jerí, en su calidad de Presidente del Congreso, a ejercer de manera excepcional las funciones de Presidente de la República, entonces la respuesta sería, muy por el contrario, negativa: el congresista Jerí ejerce únicamente las «funciones» de Presidente de la República pero sin por ello haber adquirido el «cargo» en sí, de manera que no es realmente el Presidente de la República ya que no ha dejado de ser el Presidente del Congreso y la vía constitucional apropiada para destituirlo es, necesariamente, la censura, mas no la vacancia presidencial.

¿Cuál es entonces la condición jurídica del señor José Jerí, Presidente de la República o Presidente del Congreso? Para determinar cuál de las dos es su condición real y vigente conviene hacer un breve análisis de cómo se accede a la Presidencia de la República y luego examinar el sentido de los supuestos estipulados en el artículo 115 de la Constitución Política del Perú. Como se verá a continuación, el señor Jerí es el Presidente del Congreso encargado de la Presidencia de la República.

¿Cómo se accede a – y vaca – la Presidencia de la República?

La respuesta a esta importante pregunta es muy sencilla y se encuentra en el artículo 111 de la Constitución, ubicado en el capítulo que regula el «Poder Ejecutivo» en el Título sobre la estructura del Estado. Dicho precepto constitucional estipula expresamente que «el Presidente de la República se elige por sufragio directo». Nótese que dicho capítulo no contempla otra manera de acceder al cargo de Presidente de la República, de manera que el «sufragio directo» aparece así como condición sine qua non para ocupar la Jefatura del Estado.

Pero hay un detalle adicional. Este mismo artículo constitucional agrega que, «junto con el Presidente de la República son elegidos, de la misma manera, con los mismos requisitos y por igual término, dos vicepresidentes». Y esto es muy importante, toda vez que los dos vicepresidentes, tal como se verá al discutir la figura conocida como «sucesión presidencial», provienen del «sufragio directo» de la misma manera que el Presidente de la República.

Finalmente, el presidente electo – o la presidenta electa – debe prestar el juramento de ley antes de asumir sus altas funciones. Así lo estipula el artículo 116 del mismo capítulo de la Constitución: «el Presidente de la República presta juramento de ley y asume el cargo, ante el Congreso, el 28 de julio del año en que se realiza la elección». Este acto de juramentación es importante, ya que debe tener lugar por disposición constitucional expresa y lo que se jura es ejercer fielmente el «cargo» de Presidente de la República.

Nótese también, por otro lado, que este artículo ha sido pensado para regular la asunción al «cargo» del nuevo Jefe de Estado en circunstancias de normalidad, es decir cada cinco años, sin tomar en consideración la posibilidad de una elección presidencial extraordinaria, como se verá más a continuación al comentar la figura denominada coloquialmente «sucesión presidencial».

Finalmente, conviene tener presente que la Presidencia de la República vaca o queda vacante cuando tanto el Presidente como los Vicepresidentes tienen un impedimento permanente para ejercer las altas funciones para las que fueron elegidos por sufragio directo, de conformidad con el artículo 113 de la Constitución, y permanecerá vacante hasta la juramentación y asunción del Presidente electo siguiente.

¿En qué consiste la figura denominada «sucesión presidencial»?

Las constituciones suelen procurar regular, en términos generales, cómo debe reaccionar un Estado ante diversos posibles escenarios políticos. En el caso específico de la figura denominada «sucesión presidencial», se trata de regular qué procedimientos deben ser seguidos si un Presidente de la República pudiera verse en la imposibilidad de continuar en el ejercicio de sus altas funciones, sea por un impedimento temporal o permanente. Dicho supuesto está regulado en el artículo 115 del mismo capítulo de la Constitución sobre el Poder Ejecutivo, que regula también otro supuesto, que es la encargatura del despacho presidencial. Este último no será objeto de comentario en el presente escrito.

El citado artículo 115 estipula textualmente que «por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones».

Nótese de inmediato que este precepto constitucional no hace distinción alguna entre «cargo» y «funciones», y parece referirse por igual a los Vicepresidentes y al Presidente del Congreso. Y esto podría ser interpretado – y de hecho muchos lo han interpretado así – como si ambos altos funcionarios accediesen al «cargo» de Presidente de la República al pasar a ejercer sus «funciones» en un supuesto de impedimento temporal o permanente del Jefe de Estado. Contribuye a dicha interpretación el hecho que tanto Vicepresidentes como el Presidente del Congreso juramentan antes de pasar a Palacio de Gobierno.

El supuesto de los Vicepresidentes

Pero esto no es necesariamente así, toda vez que tanto Vicepresidentes como Congresistas tienen una condición jurídica radicalmente distinta, lo que obliga a diferenciarlos al momento de aplicarse el citado artículo 115 de la Constitución. En efecto, los Vicepresidentes han sido elegidos por «sufragio directo» para desempeñarse en el ámbito del Poder Ejecutivo, debido a que integraron la plancha presidencial que obtuvo la mayoría requerida de sufragios. Y la razón de ser de su elección es, precisamente, tomar el lugar del Jefe de Estado en caso de impedimento permanente y hasta el final del período presidencial original. Sucesión presidencial, en el sentido estricto del término, solo puede haber con los Vicepresidentes.

Ahora bien, en el caso de un impedimento temporal, es evidente que el Vicepresidente encargado firmaría como Vicepresidente o como Presidente encargado. No cabría pensar que habría adquirido el «cargo» en sí de Presidente de la República mientras dura el impedimento temporal del titular, que no ha dejado de serlo. Pero la situación sería muy distinta si el impedimento del Jefe de Estado fuese permanente, pues en ese caso el Vicepresidente sí tendría que asumir el «cargo» en sí, como condición indispensable para evitar un vacío de poder, lo que no sería en modo alguno incompatible con el artículo 111 de la Constitución.

El supuesto del Presidente del Congreso

Distinta, pero en otro sentido, es la situación de un Presidente del Congreso que se ve confrontado con un impedimento permanente del Presidente de la República, indistintamente de la causal de vacancia. ¿Asume el Presidente del Congreso el «cargo» de Presidente de la República de conformidad con el artículo 115 de la Constitución? En realidad no, por la sencilla razón que no ha sido elegido para desempeñarse en el ámbito del Ejecutivo, pues no formaba parte de la plancha presidencial ganadora, sino, más bien, en el ámbito del Legislativo. En tal sentido, pretender que se asume el «cargo» de Presidente de la República en este supuesto no sería compatible con el artículo 111 de la Constitución.

Por otro lado, un Presidente del Congreso que pasa a ejercer las «funciones» de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 115 de la Carta, solo las puede ejercer en su condición de Presidente del Congreso, es decir mientras tiene ese «cargo». Pretender que asume el «cargo» de Presidente de la República al pasar a Palacio de Gobierno en el supuesto señalado implicaría que una persona sería al mismo tiempo titular de dos Poderes del Estado, lo que no es compatible con el principio constitucional de separación de poderes, contemplado en el artículo 43 de la Constitución.

Y finalmente, el Presidente del Congreso no asume las «funciones» de Presidente de la República hasta el final del período presidencial original, como en el caso de los Vicepresidentes, sino únicamente hasta la juramentación del próximo Presidente electo, puesto que el artículo 115 de la Constitución estipula que debe convocar «de inmediato a elecciones», como se verá con más detalle a continuación.

La convocatoria «de inmediato a elecciones»

En efecto, el Presidente del Congreso debe convocar «de inmediato a elecciones», al asumir las «funciones» de Presidente de la República en marco del artículo 115 de la Carta, tal como se acaba de señalar. Pero ocurre que, cuando los tres Presidentes del Congreso – Paniagua, Merino y Jerí – que asumieron dichas «funciones», las elecciones ya habían sido convocadas. Y esto puede prestar a confusión en la medida que muchos creen que, en tal supuesto, las elecciones a ser convocadas debían ser generales.

Y sin embargo, esto tampoco es así. Producida la vacancia de la Presidencia de la República por impedimento permanente tanto del Presidente como de los dos Vicepresidentes, las elecciones deberían ser, en principio, solo para Presidente y Vicepresidentes. ¿Y por qué no para congresistas también? Pues por la sencilla razón que esa convocatoria implicaría una revocatoria anticipada del mandato parlamentario, lo que solo puede ocurrir en el supuesto de la disolución del Congreso, tal como lo estipula expresamente el artículo 134 de la Constitución. Y esto es lógico y razonable, pues la desaparición del Ejecutivo no tendría por qué acarrear también la desaparición del Congreso.

Pero lo que es extraordinario en relación con la obligación de convocar «de inmediato a elecciones» es que las elecciones que ya habían sido convocadas por los tres Presidentes del Congreso señalados eran elecciones «generales», aunque por distintos motivos. En el caso de Paniagua, Fujimori había convocado a elecciones generales en noviembre de 2000, tras haber recortado los mandatos del Ejecutivo y del Legislativo mediante la introducción de una disposición transitoria especial en la Constitución, antes de su viaje al oriente y su eventual destitución. En el caso de Merino, Vizcarra ya había convocado a elecciones generales antes de ser destituido, pues faltaba aproximadamente un año para las nuevas elecciones. Y Jerí se encontró en un contexto similar al de Merino.

La situación hubiera sido radicalmente distinta, por cierto, si un Presidente del Congreso se hubiese visto en la necesidad de pasar a Palacio de Gobierno, en aplicación del artículo 115 de la Carta, faltando dos o tres años para que concluya el mandato presidencial original. Las elecciones a ser convocadas «de inmediato» no hubieran podido ser generales puesto que el artículo 134 de la Carta no lo permite sino tan solo presidenciales complementarias y el Presidente del Congreso hubiera tenido que retomar su curul al asumir su «cargo» el nuevo Presidente electo. Pero esta es una situación que todavía no se ha dado en el Perú.

La juramentación al «cargo»

Lo que también ha contribuido a confundir a la opinión pública en su apreciación sobre el status de un Presidente del Congreso que pasa a ejercer las «funciones» de Presidente de la República es el hecho de haber prestado juramento ante el Congreso antes de pasar a Palacio de Gobierno. La pregunta se impone: ese juramento, ¿es jurídicamente necesario y relevante? Y la respuesta es no, no lo es. El artículo 116 dispone que el Presidente electo «presta juramento y asume el cargo», pero, ¿el Presidente del Congreso asume el «cargo» de Presidente de la República en el supuesto del artículo 115 de la Constitución? Ya se ha visto que no, puesto que solo asume de manera excepcional el ejercicio de las «funciones» y que no ha sido elegido para desempeñarse en el ámbito del Ejecutivo sino del Legislativo. En tal sentido, el juramento es jurídicamente irrelevante.

Consideraciones finales

El Presidente del Congreso que asume las «funciones» de Presidente de la República en el contexto del artículo 115 de la Constitución no accede al «cargo» en sí sino únicamente al ejercicio de sus «funciones» – si bien a plenitud – y siempre que retenga su condición de Presidente del Congreso, que constituye una condición sine qua non de dicho ejercicio. Sostener la tesis de la adquisición del «cargo» no es compatible con el artículo 111 de la Constitución, que exige que el Jefe de Estado sea elegido por «sufragio directo». Y si lo que asume no es el «cargo» de Presidente de la República, la juramentación carece de relevancia constitucional.

Por tales motivos, el congresista Jerí no es, pues, el Presidente de la República, sino el Presidente del Congreso encargado de la Presidencia de la República, de la misma manera que el señor Rospigliosi es el Primer Vicepresidente encargado de la Presidencia del Congreso. Este paralelismo es tan lógico como razonable, además de compatible con el artículo 115 de la Constitución. El señor Rospigliosi, dicho sea de paso, no ha prestado juramento alguno para hacerse cargo interinamente de la Mesa Directiva del Congreso.

Por otro lado, si fuese correcto sostener que el Presidente del Congreso ha adquirido el «cargo» de Presidente de la República en el supuesto del artículo 115 de la Carta, ¿por qué se tuvo que modificar la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo en 2001, mediante la Ley 27508, para que Valentín Paniagua pudiese ser recibido en el Congreso el 28 de julio de 2001? ¿Y por qué no se le permitió a Francisco Sagasti el ingreso al Palacio Legislativo el 28 de julio de 2021?

Y habida cuenta que el Presidente del Congreso que se encuentra en el supuesto señalado en el artículo 115 de la Carta no accede al «cargo» en sí de Presidente de la República, queda en evidencia que, por un lado, la Presidencia de la República permanece vacante y que, por el otro, el procedimiento adecuado para destituirlo, si el Congreso así lo viese por conveniente, solo podría ser la censura y no la vacancia presidencial.