Sumilla: En un contexto de sucesión presidencial, el Presidente del Congreso asume de manera temporal únicamente las funciones del Presidente de la República vacado pero no el cargo en sí. 

El día 10 de octubre de 2025, el Congreso de la República declaró, por cuarta vez en la historia de la Constitución de 1993, la incapacidad moral permanente de la persona que desempeñaba el cargo de Presidente de la República y, consecuentemente, que la Presidencia de la República había quedado vacante. La primera vez fue el 21 de noviembre de 2000, cuando se destituyó a Alberto Fujimori; la segunda vez, veinte años más tarde, con la destitución de Martín Vizcarra, el 10 de noviembre de 2020; la tercera vez, apenas dos años más tarde, al ser destituido Pedro Castillo el 7 de diciembre de 2022; y, finalmente, o hasta el momento, Dina Boluarte, destituida en la fecha señalada al inicio.

Al producirse la vacancia de la Presidencia de la República en las oportunidades indicadas, las funciones del Presidente de la República fueron asumidas por las siguientes personas, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución: Valentín Paniagua y Manuel Merino en los años 2000 y 2022, respectivamente, siendo ambos Presidentes del Congreso de la República (Merino renunció pocos días después y fue reemplazado por Francisco Sagasti, en idéntica condición); Dina Boluarte en 2022, en calidad de vicepresidenta de la República; y José Jerí, también Presidente del Congreso en 2025. A diferencia de Dina Boluarte, que asumió el cargo de Presidente de la República en tanto Vicepresidenta de Pedro Castillo, los otros tres – Paniagua, Merino y Jerí – asumieron únicamente las «funciones» del Presidente de la República mas no el cargo en sí, toda vez que no dejaron de ser ni Presidentes del Congreso ni congresistas durante el mismo período, como lo confirma la Ley 27375.

Estos cuatro episodios, que tuvieron lugar en circunstancias excepcionales y que comprenden tanto una vacancia presidencial y la sucesión correspondiente, tienen rasgos específicos no obstante haberse producido en aplicación de la misma norma: el artículo 115 de la Constitución. En el presente artículo, sin embargo, se examinará únicamente los episodios que involucraron a los tres Presidentes del Congreso, debido al evidente interés que su análisis tendría en las actuales circunstancias, en que las funciones del Presidente de la República acaban de ser asumidas por el congresista José Jerí Oré. Los citados rasgos, como se verá a continuación, varían dependiendo del momento en que se produce la vacancia, de la convocatoria de elecciones que debe ser hecha al tener lugar la sucesión y de la duración del período de sucesión presidencial misma.

Valentín Paniagua sucede a Alberto Fujimori

La destitución de Alberto Fujimori se produjo el 21 de noviembre de 2000, en circunstancias muy especiales, toda vez que el entonces Presidente de la República no se encontraba en el territorio nacional y su bancada en el Congreso de la República había perdido el control de dicho órgano legislativo. En efecto, Fujimori había viajado a Brunei para participar en la Cumbre APEC del 2000 y, en lugar de continuar hacia Panamá, para asistir a la Cumbre Iberoamericana, voló al Japón y envió un fax al Congreso renunciando a la Presidencia de la República. El Congreso, presidido desde el 16 de noviembre de dicho año por Valentín Paniagua, tramitó de inmediato una moción de vacancia por incapacidad moral permanente, que fue aprobada el 21 de noviembre de 2000.

Al día siguiente, el congresista Paniagua asumió las funciones del Presidente de la República, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución, y leyó una fórmula de juramentación en que manifestó que: «Juro por Dios y por la Patria que ejerceré fielmente las funciones propias de la Presidencia de la República que asumo, de acuerdo con la Constitución Política del Perú, desde este momento y hasta el 28 de julio del 2001». Y en lugar de convocar a elecciones, como lo ordenaba el citado precepto constitucional, hizo publicar el 2 de diciembre de 2000 el Decreto Supremo 031-2000-PCM, que ratificaba la convocatoria a Elecciones Generales para el domingo 8 de abril de 2001, lo que no era indispensable para efectos del cronograma electoral.

¿Qué había ocurrido? Muy sencillo. Antes de viajar a Brunei, Fujimori hizo dos cosas. La primera, introducir en la Constitución, mediante el mecanismo de reforma constitucional, una disposición transitoria especial que señalaba que «el Presidente y los Vicepresidentes de la República elegidos en las Elecciones Generales de 2000, concluirán su mandato el 28 de julio de 2001. Los congresistas elegidos en el mismo proceso electoral culminarán su representación el 26 de julio de 2001» (Ley 27365). Y la segunda, convocó a elecciones generales para el 8 de abril de 2001 mediante el Decreto Supremo 028-2000-PCM publicado el 10 de noviembre de 2000. En buena cuenta, cuando Paniagua asumió sus funciones presidenciales, las elecciones generales ya habían sido convocadas.

Pero no bien hubo pasado Paniagua a Palacio de Gobierno, su accesitario en el Congreso intentó promover la vacancia de su cargo de congresista a fin de poder ocupar su curul. Para evitar que eso ocurra, Paniagua hizo aprobar la Ley 27375, que interpretaba el artículo 115 de la Constitución, señalando que el mandato conferido al Presidente del Congreso «no implica la vacancia de su cargo de Presidente del Congreso ni de su condición de Congresista de la República». Esto era lógico, aunque quizás innecesario jurídicamente, puesto que el requisito sine qua non para poder ejercer las «funciones» del Presidente de la República en el marco del citado precepto constitucional era tener el cargo de Presidente del Congreso, lo que solo era posible siendo congresista en actividad.

Durante el debate de dicha ley interpretativa, sin embargo, algunos se preguntaron qué ocurriría los días 27 y 28 de julio de 2001, puesto que el mandato de los congresistas vencería el día 26 de julio, como lo disponía expresamente la disposición transitoria especial referida, y Paniagua ya habría dejado de ser Presidente del Congreso en aquel entonces y no podría seguir desempeñando, consecuentemente, las «funciones» de Presidente de la República. La solución a ese problema fue modificar la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (D.Leg. 560), agregando a su artículo primero que «el ejercicio de funciones del Presidente de la República asumido por el Presidente del Congreso por impedimento permanente, conforme al Artículo 115° de la Constitución, se extiende hasta la juramentación del cargo del Presidente de la República electo» (Ley 27508), es decir hasta el 28 de julio de 2001.

Manuel Merino sucede a Martín Vizcarra

Tras la destitución de Martín Vizcarra el 10 de noviembre de 2020, también por incapacidad moral permanente, el congresista Manuel Merino, entonces Presidente del Congreso, asumió las «funciones» de Presidente de la República el mismo día, leyendo una fórmula de juramentación en que manifestó que: «Juro por Dios, por la patria y por todos los peruanos que ejerceré fielmente el cargo de presidente para completar el período 2016 y 2021…». Y al igual que Paniagua, veinte años antes, Merino se encontró con que las elecciones generales ya habían sido convocadas por Vizcarra, puesto ya correspondía por ley, e hizo publicar el 12 de noviembre el Decreto Supremo 179-2020-PCM, que ratificaba la convocatoria a elecciones generales para el domingo 11 de abril de 2021, hecha mediante el Decreto Supremo 122-2020-PCM, publicado el 9 de julio del 2020.

Pero a diferencia de Paniagua, quien se limitó a manifestar en su fórmula de juramentación que ejercería las «funciones» del Presidente de la República, ciñéndose escrupulosamente al texto del artículo 115 de la Constitución, Merino juró que ejercería el «cargo» de Presidente de la República. Cinco días después, sin embargo, Merino tuvo que renunciar debido a la presión social y retornó a su curul. El Congreso de la República publicó el 15 de noviembre del mismo año la Resolución Legislativa 007-2020-2021-CR, aceptando «la renuncia al cargo de Presidente de la República presentada ante el Congreso por el ciudadano Manuel Arturo Merino de Lama» y declarando «la vacancia de la Presidencia de la República».

Ante la citada renuncia, el Congreso de la República procedió a elegir a una nueva Mesa Directiva y ganó la lista encabezada por Francisco Sagasti con la congresista Mirtha Vásquez como candidata a la primera vicepresidencia. El 17 de noviembre de 2020, el flamante Presidente del Congreso asumió sus altas funciones leyendo una fórmula de juramentación, cuyo inicio era casi idéntico a aquella leída días antes por su predecesor parlamentario: «Juro por la patria y por todos los peruanos que ejerceré fielmente el cargo de Presidente de la República para completar el período constitucional 2016-2021…». Y a diferencia de sus predecesores, que procedieron a ratificar la convocatoria a elecciones generales hecha previa y respectivamente por los presidentes destituidos, a guisa de aplicación del artículo 115 de la Constitución, Sagasti no lo consideró necesario pues Merino lo acababa de hacer hacía apenas unos días.

El 28 de julio de 2021, estando ad portas de juramentar Pedro Castillo, Sagasti se dirigió a pie desde el Palacio de Gobierno al Congreso de la República para hacer entrega de la banda presidencial que había ceñido desde el 17 de noviembre del año anterior. Grande debió ser su sorpresa cuando llegó a la sede legislativa y, en lugar de ser invitado a ingresar, se le solicitó hacer entrega de la banda a un edecán, tras lo cual procedió a retirarse por el mismo camino por que había venido. ¿Qué había sucedido? Muy sencillo. La modificación a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo que le permitió a Valentín Paniagua ingresar al hemiciclo el 28 de julio de 2001 como Jefe de Estado, no obstante no tener ya la condición ni de congresista ni de Presidente del Congreso, no había sido reproducida en la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley 29158) que entró en vigor en diciembre de 2007.

José Jerí sucede a Dina Boluarte

La destitución de Dina Boluarte tuvo lugar en la noche del 9 al 10 de octubre de 2025 y quedó sancionada mediante la Resolución Legislativa 001-2025-CR, publicada al día siguiente. De inmediato se puso en marcha la aplicación del régimen de sucesión establecido en el ya citado artículo 115 de la Constitución y el Presidente del Congreso en ese entonces, el congresista José Jerí, asumió las «funciones» de Presidente de la República. Al hacerlo, Jerí dio lectura a una fórmula de juramentación muy similar a aquella leída por Merino y Sagasti antes que él: «Juro por Dios, por mi país, por todos los peruanos, que ejerceré fielmente el cargo de Presidente de la República, que asumo de acuerdo con la Constitución Política del Perú desde este momento hasta el 26 de julio del 2026…».

Es interesante notar que Jerí reprodujo una fórmula de juramentación en que menciona que ejercerá el «cargo» mismo de Presidente de la República, al igual que Merino y Sagasti, y no únicamente sus «funciones», como lo mencionó Paniagua en 2000 y figura expresamente en el artículo 115 de la Constitución, pero señaló también que solo lo ejercerá solo hasta el 26 de julio de 2026, tal como se aprecia en la grabación de su juramentación, y no hasta el 28 de julio mismo. Y esto es importante en la medida que constituye un reconocimiento de que el ejercicio de sus funciones a la cabeza del Ejecutivo está jurídicamente condicionado a su condición de Presidente del Congreso. Como se sabe, el período parlamentario corre de 27 de julio del año de la elección hasta el 26 de julio del año de la elección del Congreso siguiente.

No menos interesante es el hecho que al día siguiente de la juramentación del nuevo gabinete ministerial se produjo un intento de censura a la Mesa Directiva actual, con el propósito de remover a Jerí de Palacio de Gobierno. La moción correspondiente no recibió el número de votos necesarios para ser admitida a trámite y fue archivada. Pero quizá lo más destacable de este hecho es que un ex Oficial Mayor del Congreso habría señalado al respecto que Jerí no puede ser removido mediante una censura a la Mesa Directiva sino únicamente mediante el procedimiento de la vacancia presidencial, soslayando que la Presidencia de la República ya había sido declarada vacante, motivo por el cual el Presidente del Congreso actual había asumido transitoriamente las «funciones» a la cabeza del Poder Ejecutivo.

Comentarios

Lo primero que conviene tener presente es que, cuando la Presidencia de la República ha sido declarada vacante por el Congreso de la República, indistintamente de la causal involucrada, los vicepresidentes que asumen las «funciones» del Presidente de la República adquieren también el «cargo» puesto que formaban parte de la plancha electoral que resultó siendo elegida por voto popular y deben ejercerlo hasta el término del período presidencial original. La finalidad del voto popular recibido por los vicepresidentes es, precisamente, para que puedan actuar de manera eficaz a la cabeza del Poder Ejecutivo en caso de impedimento del Presidente de la República.

El caso del Presidente del Congreso que asume dichas «funciones» si los dos vicepresidentes tienen un impedimento permanente es totalmente distinto. El Presidente del Congreso las asume a plenitud pero sin por ello adquirir el «cargo» mismo, que solo se puede adquirir por sufragio directo, de conformidad con el artículo 111 de la Constitución. Por otro lado, el voto popular que ha recibido el Presidente del Congreso es para ejercer funciones en el Poder Legislativo y no en el Ejecutivo, salvo la excepción prevista en el artículo 115 de la Carta. Y siendo la condición sine qua non para ejercerlas tener el cargo de Presidente del Congreso, se desprende que solo las podrá ejercer mientras mantenga el citado cargo en el Congreso de la República.

La mejor prueba de que el Presidente del Congreso ejerce únicamente las «funciones» del Presidente de la República en el marco del citado artículo 115, y no el cargo en sí, es el hecho que Valentín Paniagua – quien fue un gran conocedor del derecho constitucional peruano – tuvo que hacer aprobar la Ley 27375, para que quede claro que su desempeño a la cabeza del Ejecutivo no implicaba la pérdida de su condición de Presidente del Congreso, y luego hacer modificar la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo a fin de tener un sustento legal para seguir ejerciendo las «funciones» de Presidente de la República los días 27 y 28 de julio de 2001, cuando ya había perdido su condición de Presidente del Congreso y de congresista.

Si un Presidente del Congreso ha asumido las «funciones» del Presidente de la República y desea renunciar, deberá hacerlo al cargo de Presidente del Congreso, que es el único cargo que realmente tiene, y no a aquel de Presidente de la República, que no ha adquirido ni posee, así lo haya mencionado en su fórmula de juramentación, como fue el caso de Merino, Sagasti y Jerí. La juramentación es indispensable para asumir un «cargo» pero no para ejercer de manera transitoria «funciones» propias de dicho cargo. En realidad, la juramentación es un acto de irrelevancia constitucional, puesto que lo que lo habilita jurídicamente a ejercer las «funciones» del Presidente de la República es únicamente su condición de Presidente del Congreso, que es un cargo que sí debió jurar desempeñar al asumirlo.

Inexplicablemente, Manuel Merino renunció a la Presidencia de la República, como si hubiera tenido el cargo mismo, y no a la Presidencia del Congreso, cargo que sí tenía. Y lo que resulta más inexplicable aún es que el Congreso haya aceptado dicha renuncia mediante su Resolución Legislativa 007-2020-2021-CR de fecha 15 de noviembre de 2020, y haya vuelto a declarar la vacancia de la Presidencia de la República, señalando que se debía proceder «a la elección de un nuevo Presidente del Congreso para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política». Ni la renuncia de Merino ni su aceptación por el Congreso tienen asidero constitucional.

Y si es censurado por el Congreso, ya sea de manera individual o de manera conjunta con los demás miembros de la Mesa Directiva, el Presidente del Congreso perderá ipso jure su condición de tal y deberá regresar a la sede legislativa a ocupar su curul, que no ha perdido mientras ejercía sus altas funciones en el Ejecutivo. No se puede, pues, sostener que el Presidente del Congreso que ejerce las «funciones» del Presidente la República solo pueda ser removido mediante el procedimiento de la vacancia presidencial, puesto que dicha vacancia, que ya se produjo, es condición sine qua non para que el Presidente del Congreso pueda pasar a ejercer «funciones» en el Ejecutivo.

Desde una perspectiva temporal, se debe hacer notar que la sucesión presidencial en comentario ha sido aplicada, en los tres casos señalados, cuando las elecciones generales ya habían sido convocadas, y era evidente que el Presidente del Congreso encargado de las «funciones» del Presidente de la República ya no iba a regresar al Congreso al haber expirado su mandato parlamentario. Pero si sucediese que dicha sucesión se produzca a mitad del período presidencial, el Presidente del Congreso deberá convocar de inmediato a elecciones complementarias para presidente y vicepresidentes, es decir para completar el período presidencial original, y regresar al Congreso una vez que el Presidente así electo haya asumido su alto cargo.

En las actuales circunstancias, resulta imposible saber si el congresista Jerí continuará siendo Presidente del Congreso hasta el final de su mandato parlamentario, que expirará indefectiblemente el 26 de julio de 2026. Ya hubo un intento de censurarlo y no se puede descartar que se produzca otro, dependiendo de la voluntad de la mayoría parlamentaria que lo ungió y de su desempeño como Jefe de Estado encargado. La interrogante que se plantea, sin embargo, es si José Jerí pretenderá seguir ejerciendo las «funciones» de Presidente de la República los días 27 y 28 de julio de 2026, no obstante que en aquel entonces ya no tendrá ni la condición de congresista ni menos la de Presidente del Congreso, como lo exige expresamente el artículo 115 de la Constitución Política del Perú.