Sumilla: La creación por el Congreso de una Comisión conformada por titulares de otros poderes del Estado y órganos autónomos es inconstitucional por violar el principio de separación de poderes.

Entre mayo de 2022 y julio de 2023, distinguidos congresistas de diversas bancadas presentaron sendos proyectos normativos proponiendo, de una manera u otra, que el gobierno del Perú denuncie la Convención Americana sobre Derechos Humanos para que pueda reinstaurar la pena de muerte. Todos estos proyectos fueron decretados a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, como comisión dictaminadora principal.

El primer proyecto fue presentado por el congresista no agrupado Edwin Martínez Talavera el 12 de mayo de 2022 (PL 2014/2021-CR); el segundo, por el congresista de Perú Libre Segundo Montalvo Cubas, el 8 de noviembre de 2022 (PL 3494/2022-CR); el tercero, por el congresista de Renovación Popular Jorge Montoya Manrique, el 1 de julio de 2023 (PL 5216/2022-CR); y el cuarto, por el congresista de Acción Popular, Wilson Soto Palacios, (PL 5582/2022-CR).

Al realizar su evaluación, la Comisión decidió acumularlos «debido a que existen similitudes respecto al problema observado, versan sobre el mismo tratado internacional sobre derechos humanos, y persiguen el mismo fin, la denuncia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos» pero observó que, de conformidad con el artículo 57 de la Constitución Política, «la potestad de la denuncia de tratados corresponde al Presidente de la República».

El asunto parecía así muy claro y lo lógico hubiera sido que la Comisión de Constitución envíe dichos proyectos normativos al archivo debido a que colisionaban con el precepto constitucional señalado y violaban el principio constitucional de separación de poderes. Pero no. La Comisión decidió que, «en lugar de denunciar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sería más oportuno promover preliminarmente una propuesta de reformas» al sistema interamericano de derechos humanos, para lo cual emitió un dictamen recomendando la aprobación de una ley para crear una «Comisión de Alto Nivel» que proponga tales reformas (ver aquí).

Habida cuenta que la dirección de la política exterior es atribución del Presidente de la República, de conformidad con el artículo 118, numeral 11, de la Constitución Política del Perú y que dichas reformas deberán ser negociadas, eventualmente, por la cancillería peruana con los demás miembros de la Organización de Estados Americanos, cabría preguntarse si el texto sustitutorio cuya aprobación recomienda la Comisión de Constitución y Reglamento está realmente en armonía o no con la Constitución Política del Perú. Veamos.

Política exterior y derechos humanos

El gobierno del Perú está organizado según el principio de separación de poderes, tal como lo estipula el artículo 43 de la Constitución Política del Perú. Esto significa que cada poder del Estado tiene una esfera de competencia que le es propia y que debe ser respetada por los demás poderes, sin perjuicio de establecer y mantener relaciones de coordinación y cooperación en la medida que las temáticas respectivas y las circunstancias lo aconsejen para asegurar el buen funcionamiento del Estado, que finalmente es un solo, en beneficio de la población.

La responsabilidad de dirigir la política exterior y las relaciones internacionales recae en el Presidente de la República, por mandato del artículo 118, numeral 11, de la Constitución Política del Perú, tal como se ha señalado y lo reconoce la propia Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República en el dictamen en comentario. Esta responsabilidad incluye no solo la celebración y ratificación de tratados, sino también su denuncia, si bien esta última consta en un precepto constitucional distinto: el artículo 57.

Esta atribución presidencial, conviene poner en relieve, significa no solo que la ejecución de la política exterior es responsabilidad del Presidente de la República sino también su diseño, a cargo del personal diplomático del Ministerio de Relaciones Exteriores, a partir de su experiencia tanto en la sede de la Cancillería en Lima o en sus oficinas desconcentradas en el interior del país, como en las diversas embajadas, representaciones permanentes o oficinas consulares en el exterior, y siempre bajo la dirección del Ministro de Relaciones Exteriores.

Y el diseño de la política exterior incluye también, naturalmente, la iniciativa para abordar tal o cual asunto de la agenda internacional, como es el caso de la protección internacional de los derechos humanos. En tal sentido, le corresponde al Presidente de la República – y no al Congreso de la República y menos aún a una Comisión creada por dicho órgano legislativo – evaluar la conveniencia de mantener o no al Perú en los diversos sistemas de derechos humanos, sea el universal o el regional, o de proponer cambios en sus respectivas configuraciones.

Por otro lado, resulta de la mayor importancia tener presente que el ámbito de los derechos humanos incluye dos esferas claramente diferenciadas que no deben ser confundidas. La primera es la interna, que consiste en todas las políticas que el Estado lleva a cabo dentro del territorio nacional para asegurar que toda la población pueda gozar de manera efectiva de sus derechos humanos, tanto civiles y políticos, como económicos, sociales y culturales. Y es en esta esfera que el Congreso puede intervenir creando normas que contribuyan a dicho disfrute y velando por que los diversos órganos del Estado cumplan con sus funciones legalmente asignadas.

La segunda esfera es la internacional, la esfera de la protección internacional de los derechos humanos, articulada por los diversos tratados y convenciones multilaterales, mediante los cuales los Estados se han obligado a promover y proteger dichos derechos en sus territorios respectivos, y estructurada en torno a los órganos de supervisión supranacional creados por dichos instrumentos internacionales. Y es en esta esfera que actúa el Presidente de la República a través del órgano de la política exterior del Estado, que es la Cancillería y no el Congreso de la República.

Esto no quiere decir, ciertamente, que los distinguidos congresistas no puedan tener algún interés legítimo en el ámbito de los derechos humanos, pero dicho interés debe quedar circunscrito a su esfera propia que es la interna, donde su acción puede ser muy importante y eficaz, incorporando a la legislación nacional los estándares internacionales de derechos humanos.

Pero ambas esferas – la interna y la internacional – no están claramente diferenciadas en el presente dictamen de la Comisión de Constitución en que se señala que el hecho que el Perú sea el país con el mayor número de sentencias condenatorias en fase de supervisión ante la Corte IDH «no significa que el Perú sea el Estado con mayores violaciones a derechos humanos en la región, sino que, la lectura que se debe dar a esto es que el Perú permite que sus nacionales accedan al sistema interamericano».

Esta apreciación es tan errónea como engañosa. Si los peruanos recurren al sistema interamericano de derechos humanos no es porque el Perú lo «permite» sino porque el Perú no ofrece una administración de justicia interna susceptible de generar confianza entre la población. El punto es que el ciudadano tiende a acudir a las instancias supranacionales porque simple y llanamente no confía en la justicia nacional. Y es en este ámbito que la intervención del Congreso puede – y debe – ser muy eficaz: legislar para coadyuvar a que la administración de justicia en el Perú sea más eficiente, proba e imparcial. En una palabra: para que la justicia sea realmente justa para todos.

No se debe olvidar que la responsabilidad primordial de promover y proteger los derechos humanos recae – ¡qué duda cabe! – en el mismo Estado. Pero puede ocurrir que el Estado no esté en condiciones – por diversos motivos – de asumir eficazmente dicha responsabilidad, en cuyo caso los individuos deben tener la posibilidad de recurrir a la justicia supranacional en búsqueda de una protección efectiva que no pueden encontrar en su propio país. Así, no se debe perder de vista que el meollo del problema de los derechos humanos en el Perú radica principalmente en las deficiencias de la administración de justicia nacional y no en la justicia supranacional.

La Comisión de Alto Nivel y su mandato

El objeto de la ley que la Comisión de Constitución le propone al Pleno, vía el texto sustitutorio aprobado en su dictamen, está claramente expresado en su artículo 1: «crear la “Comisión de Alto Nivel para la elaboración de propuestas de reforma del Sistema Interamericano de Derechos Humanos», con la finalidad de articular esfuerzos y coordinar acciones concretas, para la formulación de propuestas de reforma de los instrumentos que integran el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.”

Nótese de inmediato que la materia que deberá tratar esta «Comisión de Alto Nivel» pertenece claramente al ámbito de la política exterior y de las relaciones internacionales, cuya dirección recae en el Presidente de la República, por mandato expreso del artículo 118, numeral 11, de la Constitución Política y no en el Congreso de la República. Por tal motivo, la propuesta misma de crear una «Comisión de Alto Nivel» con semejante mandato es insoslayablemente inconstitucional.

Más aún, el párrafo segundo de ese primer artículo dispone que «el informe final de la Comisión es remitido a la Presidencia de la República, a fin de que adopte las acciones correspondientes, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, de conformidad con la política exterior peruana». En otras palabras, la intención de esta ley es que el Presidente de la República «adopte las acciones correspondientes» para poner en práctica las recomendaciones del informe final, es decir, obligarlo a que lo haga, lo que es manifiestamente inconstitucional, como se acaba de señalar.

Esta intención se ve con más claridad aún en el artículo 2 del texto sustitutorio, que crea la «Comisión de Alto Nivel para formular propuestas de reforma» de los diversos instrumentos que forman parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, «a efectos de cumplir con el objeto descrito en el artículo 1 de la presente ley».

La pregunta que sigue es muy sencilla: ¿puede una comisión creada por el Congreso de la República obligar al Presidente de la República poner en práctica sus recomendaciones? Y la respuesta es igualmente sencilla: pretender obligarlo implicaría violar el ya citado artículo 118, numeral 11, de la Constitución, incurriendo así en insoslayable inconstitucionalidad. Recuérdese que la dirección de la política exterior es atribución constitucional del Presidente de la República y no del Congreso.

Y en el artículo 6 le da al Presidente de la República un plazo «no mayor de treinta días calendario» para que informe al Pleno del Congreso «las acciones adoptadas por el Estado peruano en mérito del contenido del informe final, de acuerdo con sus atribuciones constitucionales y a la política exteriores peruana». En buena cuenta, el Presidente de la República no solo debe cumplir con ejecutar las recomendaciones del informe final de la «Comisión de Alto Nivel» sino que tiene un plazo perentorio para dar cuenta de sus acciones al Congreso.

Ahora bien, el artículo 3 del texto sustitutorio dispone que la «Comisión de Alto Nivel» estará conformada por el Ministro de Relaciones Exteriores, quien la preside; el Presidente del Poder Judicial; el Fiscal de la Nación; el Defensor del Pueblo; y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Nótese de inmediato que se trata nada menos que de los titulares de un Poder del Estado, de tres órganos constitucionalmente autónomos y de dos órganos del Poder Ejecutivo.

Nótese también que el Congreso tiene a bien otorgarle la presidencia de la «Comisión de Alto Nivel» al Ministro de Relaciones Exteriores, por tratarse del «sector encargado de la gestión de la política exterior peruana». Y es precisamente por esto último que el Congreso no puede tomar la iniciativa en comentario sin vulnerar el ya citado artículo 118, numeral 11, de la Constitución peruana.

Pero regresando al artículo 3 del proyecto, la pregunta que sigue es crucial. ¿Puede el Congreso de la República crear una comisión integrada por los titulares de otros poderes del Estado y órganos constitucionalmente autónomos y obligarlos a cumplir con un mandato específico? La respuesta no podría ser afirmativa sin violar el principio de separación de poderes establecido en el artículo 43 de la Constitución, así como los artículos 158 y 161, que consagran la autonomía del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo, respectivamente. Ni éstos ni aquellos están sometidos al Congreso de la República.

Y sin embargo, el Congreso no solo pretende obligar a los otros poderes del Estado y órganos constitucionalmente autónomos a cumplir con el mandato en comentario sino que les da un plazo perentorio para hacerlo en el artículo 5 del texto sustitutorio: «la Comisión de Alto Nivel emite un informe final que contenga las propuestas de reforma formuladas en cumplimiento de las funciones dispuestas en la presente ley, para lo cual cuenta con un plazo de noventa días calendario».

Comentarios finales

La propuesta de crear una «Comisión de Alto Nivel para la elaboración de propuestas de reforma del Sistema Interamericano de Derechos Humanos» constituye una insoslayable e inconstitucional injerencia del Poder Legislativo en las atribuciones del Poder Ejecutivo en materia de política exterior así como una violación manifiesta del principio constitucional de separación de poderes al pretender obligar a los titulares de otros poderes del Estado y órganos constitucionalmente autónomos a elaborar tales propuestas.

El problema fundamental de los derechos humanos en el Perú no radica tanto en los órganos supranacionales de protección a los derechos humanos como en las deficiencias estructurales del sistema de administración de justicia en el Perú, lo que explica por qué muchos ciudadanos peruanos optan por recurrir a las instancias internacionales en búsqueda de justicia. La intervención del Congreso de la República para mejorar la administración de justicia a nivel nacional es tan importante como necesaria y podría ser muy eficaz.

El presente dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento, que ha sido elaborado y aprobado con un insoslayable desconocimiento de la normatividad constitucional vigente, debería ser devuelto por el Pleno del Congreso a la Comisión de Constitución para que ésta corrija su actuación y lo envíe de inmediato al archivo, por tratarse de un despropósito de lesa constitucionalidad.