Sumilla: La pretensión de Renovación Popular de obligar legalmente al Presidente de la República a denunciar un tratado internacional refleja un flagrante desconocimiento del principio constitucional de separación de poderes. 

Un nuevo intento de desligar al Estado peruano de la justicia supranacional en materia de derechos humanos ha sido perpetrado por un sector de extrema derecha en el Congreso de la República. En esta oportunidad, el grupo parlamentario RENOVACIÓN POPULAR presentó el Proyecto de Ley No. 5216/2022-CR (ver aquí), con fecha 1 de junio de 2023, proponiendo nada menos que el Perú denuncie la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). Su finalidad es que el Estado pueda verse libre de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y así «salvaguardar la soberanía e independencia del Estado peruano, en cumplimiento del artículo 43 de la Constitución Política», según reza el artículo 2 del proyecto.

Los señores congresistas tienen todo el derecho de presentar ante el Congreso de la República todas las propuestas normativas que estimen convenientes con el fin de promover el bien común y el bienestar de toda la Nación, pues para eso han sido elegidos. Sin embargo, dichas propuestas normativas deben ser siempre concebidas y formuladas dentro del marco constitucional para evitar incurrir en eventuales causales de inconstitucionalidad que obliguen al Tribunal Constitucional a expulsarlas del ordenamiento legal. Para ello resulta indispensable que los señores congresistas cuenten con asesores adecuadamente capacitados, que los ayuden a canalizar constitucionalmente sus valiosas inquietudes, para lo cual no se puede decir que carecen de recursos suficientes.

En el caso del Proyecto de Ley No. 5216/2022-CR, una lectura detenida, tanto de sus disposiciones como de su Exposición de Motivos, permite concluir que Renovación Popular no habría sido bien asesorado ya que su contenido adolece de serios defectos de naturaleza constitucional y refleja una insoslayable voluntad de arrogarse una competencia que la Constitución no le ha dado al Congreso, cual es obligar a la Presidenta de la República a denunciar un tratado internacional. Pretender forzar legalmente a la titular del Poder Ejecutivo a efectuar dicha denuncia implica una flagrante violación al principio constitucional de separación de poderes y un insoslayable desconocimiento del significado de la protección de los derechos humanos. Veamos.

Un poco de historia

Recordemos para empezar que el Perú es parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida también como el Pacto de San José, desde el 28 de julio de 1978, fecha en que depositó su instrumento de ratificación ante el Secretario General de la OEA y que, mediante declaración unilateral de fecha 21 de enero de 1981, reconoció «como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención. Este reconocimiento de competencia se hace por plazo indefinido y bajo condición de reciprocidad».

Unos veinte años más tarde, el gobierno peruano intentó retirar dicho reconocimiento mediante Declaración depositada el 9 de julio de 1999, por mandato de la Resolución Legislativa N° 27152, pero sin éxito. La Corte Interamericana señaló el 24 de setiembre de dicho año que «no existe en la Convención norma alguna que expresamente faculte a los Estados Partes a retirar su declaración de aceptación de la competencia obligatoria de la Corte» y que, por consiguiente, «el Estado Parte sólo puede sustraerse a la competencia de la Corte mediante la denuncia del tratado como un todo». La referida pretensión peruana fue declarada inadmisible.

El gobierno peruano reafirmó la vigencia plena del reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 21 de enero de 2001, mediante el retiro de la Declaración del 9 de julio de 1999, en cumplimiento de la Resolución Legislativa N° 27401, que derogó la Resolución Legislativa N° 27152.

La inconstitucionalidad del PL 5216/2022-CR

El artículo principal del presente proyecto normativo es, sin duda, el tercero, cuyo primer párrafo dispone expresamente que «el Presidente de la República, en el plazo de 30 días calendarios contados desde el día siguiente de la publicación de la presente Ley, presenta ante el Congreso de la República el instrumento de denuncia de la Convención Americana de Derechos Humanos para su aprobación por el Congreso de la República, de conformidad con el artículo 57° de la Constitución». En buena cuenta, el Congreso le estaría dando a la Presidenta de la República la orden de denunciar, y en un plazo perentorio, la referida Convención Americana.

Ahora bien, ¿es esto posible? ¿Puede el Congreso de la República darle esa orden a la Presidenta de la República? La respuesta está en el propio artículo 57 de la Constitución, que Renovación Popular incluye en este artículo. En efecto, el tercer párrafo de dicha disposición constitucional dispone expresamente que «la denuncia de los tratados es potestad del Presidente de la República, con cargo a dar cuenta al Congreso. En el caso de los tratados sujetos a aprobación del Congreso, la denuncia requiere aprobación previa de éste». El texto parece suficientemente claro. La denuncia de los tratados es una potestad del Presidente de la República y no del Congreso de la República, que se limita a aprobar o rechazar la decisión del titular del Poder Ejecutivo.

Tan es esto así que Renovación Popular lo reconoce expresamente en la Exposición de Motivos de su proyecto, si bien se desdice en la misma proposición que lo afirma. En dicha Exposición señala que, «si bien es verdad que la denuncia del tratado es una competencia exclusiva y excluyente del Presidente de la República, ello no es obstáculo para que el Congreso de la República, mediante ley aprobada por el pleno, dicte una ley expresa con mandato obligatorio para el Presidente de denunciar la CADH».

La contradicción es flagrante, por decir lo menos. Si la competencia para denunciar tratados es «exclusiva y excluyente» del Presidente de la República, como bien señala Renovación Popular, solo el titular del Poder Ejecutivo tiene iniciativa para proponer dejar de ser parte de un tratado y nadie más que él, lo que necesariamente significa que nadie, ni siquiera del Congreso de la República, tiene facultad alguna para obligarlo a que denuncie un tratado.

Y sin embargo, eso es precisamente lo que Renovación Popular pretende con el presente proyecto normativo: arrogarse el derecho de ignorar que se trata de una competencia «exclusiva y excluyente» del Presidente de la República y darle una orden para que presente al Congreso en un plazo perentorio el instrumento de denuncia de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Esta contradicción, más allá de los evidentes problemas de razonamiento lógico que denota, implica también una insoslayable causal de inconstitucionalidad, toda vez que viola no solo el citado artículo 57 de la Constitución, sino también su artículo 118.11, que dispone que corresponde al Presidente de la República «dirigir la política exterior y las relaciones internacionales; y celebrar y ratificar tratados», vulnerando claramente así «el principio de separación de poderes», consagrado en el artículo 43 de nuestra Carta Magna. Más aún, vulnera también el artículo 206 de la Constitución, toda vez que desconocer la citada potestad del Jefe de Estado implica una modificación constitucional mediante una ley ordinaria.

Es cierto que el mismo artículo 3 del proyecto de Renovación Popular señala en su segundo párrafo que, «en caso que el Presidente de la República desestime la denuncia de la Convención Americana de Derechos Humanos, remite al Congreso de la República un Informe sobre las razones que le asisten para considerar que es inoportuna e inconveniente la denuncia de la Convención Americana de Derechos Humanos».

Más allá de incurrir en el vicio inconstitucional de pretender darle a la actual Presidenta de la República una orden en relación con una atribución que es suya de manera «exclusiva y excluyente», este extremo del proyecto parecería dejar en libertad a la Jefa de Estado para proceder o no a efectuar la denuncia en comentario, lo que estaría en evidente contradicción con el párrafo primero del artículo 3 del proyecto, que literalmente la conmina a efectuarla.

Y así intenta hacerlo creer Renovación Popular al consignar en la Exposición de Motivos de su proyecto que, en realidad, «la presente propuesta normativa no obliga de manera específica al Presidente de la República a denunciar la CADH, si esta no fuera su voluntad, únicamente establece un plazo legal de 30 días calendarios para pronunciarse motivadamente sobre el tema, en el sentido que de manera independiente y con autonomía funcional, determine conforme a sus convicciones jurídicas, políticas y el interés nacional».

Este párrafo de la Exposición de Motivos está, obviamente, en flagrante contradicción no solo con un párrafo anterior de la misma Exposición, que señala que nada impide que «el Congreso de la República, mediante ley aprobada por el pleno, dicte una ley expresa con mandato obligatorio para el Presidente de denunciar la CADH», sino también con el párrafo primero del artículo tres del proyecto, que dispone que el Presidente de la República «presenta ante el Congreso de la República el instrumento de denuncia de la Convención Americana de Derechos Humanos para su aprobación por el Congreso de la República». El uso del modo indicativo no deja duda alguna sobre el carácter mandatorio de este proyecto de disposición.

Más grave aún, Renovación Popular parece estar diciéndole a la Presidenta de la República que si su proyecto normativo es aprobado por el Pleno y ella no lo promulga y lo acata, el Congreso procedería a promulgarlo por insistencia. Y añade, con un tono abiertamente amenazador, que «la renuencia presidencial a cumplir la Ley, podría implicar el ejercicio de una denuncia constitucional por infracción de la Constitución (artículo 118 inciso 1 de la Constitución: Al Presidente de la República le corresponde “cumplir y hacer cumplir las leyes”».

El mensaje de Renovación Popular a la actual Presidenta de la República es muy claro: si usted no promulga este proyecto normativo y no denuncia la Convención Americana de Derechos Humanos, el Congreso procederá a acusarla por infracción a la Constitución. Y como es fácil colegir, a un Presidente de la República en ejercicio no se le acusa de infracción a la Constitución si no es para vacarlo del cargo.

¿Y los derechos humanos?

El proyecto normativo de Renovación Popular tiene, obviamente, un impacto en materia de derechos humanos. La Convención Americana que se propone denunciar es un tratado sobre derechos humanos. Su artículo primero es muy claro al respecto y dispone expresamente que «los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social».

Sin embargo, la finalidad del proyecto normativo de Renovación Popular no es «la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad», que la Constitución del Perú califica en su artículo primero como «el fin supremo de la sociedad y del Estado», en consonancia con el artículo primero de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que se acaba de citar. Su finalidad es, tal como figura en el artículo 2 de su proyecto normativo, «salvaguardar la soberanía e independencia del Estado peruano, en cumplimiento del artículo 43° de la Constitución Política». Es decir que Renovación Popular parece estar más interesada en el Estado que en la persona humana.

La gran pregunta es si la protección de los derechos humanos en el ámbito de los Estados nacionales es incompatible con la protección que se deriva de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Y la respuesta es, obviamente, que no, que no hay tal incompatibilidad. Muy por el contrario, ambos ámbitos se complementan. La finalidad última tanto del Estado como de la referida Convención Americana es que todos los ciudadanos al interior de un Estado puedan gozar plenamente de todos sus derechos humanos.

Pero puede ocurrir que un Estado, por diversos motivos, no pueda – o no quiera – proteger los derechos humanos de algunos de sus ciudadanos, quienes se encontrarían así en situación de indefensión. Y es por ello que los ciudadanos tienen siempre la posibilidad de acudir a las instancias internacionales, una vez agotados los recursos de la jurisdicción interna en un plazo razonable, gracias precisamente a los tratados internaciones de derechos humanos como la Convención Americana que Renovación Popular propone denunciar. El derecho a recurrir a la justicia supranacional está expresamente consagrado en el artículo 205 de la Constitución peruana.

Renovación Popular sostiene en la Exposición de Motivos de su proyecto que «el Perú es un país que respeta y defiende los Derechos Humanos. Desde la Constitución de 1979, el Perú ingresa a la órbita de los países humanistas, tradición que se mantiene en la Constitución de 1993 (artículo 1 de ambas constituciones)» y agrega que «el respeto y defensa de los Derechos Humanos por parte del Estado no depende estrictamente de estar vinculados a un Tratado Internacional como la CADH». Eso puede ser muy cierto en la medida que existe una obligación constitucional de respetar y defender los derechos humanos de todos los ciudadanos que viven en territorio peruano, más allá de cualquier obligación internacional al respecto, pero no lo es menos que dicha Convención constituye una garantía internacional importante – por no decir fundamental – para la generalidad de los ciudadanos.

Sostiene también en su Exposición de Motivos que «el Estado peruano ha evolucionado y crecido jurídica, institucional y socialmente. El Poder Judicial, Ministerio Público y las instituciones del sistema de Justicia actúan con independencia funcional y autonomía institucional. Todas las personas, nacionales o extranjeros, gozan de acceso a la justicia, pluralidad de instancias, debido proceso, garantías judiciales, órganos de control funcional, ordenamiento jurídico garantista, el principio del juez natural y el derecho a la crítica de las resoluciones judiciales». Todas estas bondades, obviamente, constituirían para Renovación Popular un sustento suficiente para proponer prescindir de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Pero ocurre que, a pesar de todas ellas, todavía hay mucha gente que no confía en la justicia nacional y se siente en la necesidad de acudir a la justicia supranacional.

Es cierto que el Perú ha evolucionado mucho y para bien en los últimas décadas, no obstante evidentes retrocesos en el ámbito constitucional en años muy recientes, como es el caso de la ruptura del equilibrio de poderes y la eliminación del derecho ciudadano de referéndum. Es más, el proyecto normativo en comentario es un claro ejemplo de una iniciativa legislativa planteada por distinguidos congresistas que simple y llanamente constituiría un insoslayable atropello al estado de derecho y a la democracia en el Perú si llegara a ser aprobada por la Comisión de Constitución y, eventualmente, por el propio Pleno del Congreso de la República. Por mucho que se haya avanzado, también se ha retrocedido y no en esferas de poca importancia.

En realidad, si Renovación Popular quisiera real y genuinamente promover el bien común y el goce de los derechos humanos de los ciudadanos peruanos, lo que debería estar planteando son iniciativas legislativas orientadas a fortalecer el Poder Judicial y a hacerlo más eficiente y eficaz, para evitar que la ciudadanía se sienta en la necesidad de recurrir constantemente a la justicia supranacional. Fortalecido en todo sentido el Poder Judicial, habría cada vez más personas que percibirían que su situación sí puede ser debidamente atendida por la justicia nacional y se verían, por ello, menos incentivadas a acudir a las instancias internacionales. Y he allí por qué no hay incompatibilidad entre la justicia nacional y la supranacional.

Comentarios finales

El Proyecto de Ley No. 5216/2022-CR que Renovación Popular ha planteado con el propósito de obligar legalmente a la Presidenta de la República a que denuncie la Convención Americana sobre Derechos Humanos bajo la amenaza de acusarla por infracción a la Constitución y, eventualmente, vacarla, es abierta y flagrantemente inconstitucional por violar los artículos 18.11, 43, 57, 205 y 206 de la Constitución Política del Perú. Su eventual aprobación por el Pleno del Congreso de la República constituiría un claro atropello al estado de derecho y a la democracia en el Perú.

Las disposiciones y la Exposición de Motivos de dicho proyecto normativo reflejan un insoslayable desconocimiento de los principios fundamentales de la protección internacional de los derechos humanos y de la importancia primordial de que los ciudadanos cuenten con una garantía internacional en caso que el Estado en que residen no pueda – o no quiera – proteger sus derechos humanos. Mientras más eficiente y eficaz sea la justicia nacional de un Estado, menor será el incentivo que los ciudadanos tengan para recurrir a las instancias internacionales en busca de protección y justicia.

El fin supremo de la sociedad y del Estado es la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad, según el artículo 1 de la Constitución del Perú, lo que implica que el Estado tiene la obligación constitucional de crear condiciones adecuadas para que el conjunto de su población pueda gozar plenamente de todos sus derechos humanos. Igual obligación ha sido asumida por los Estados Partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos al comprometerse libremente «a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción». No hay contradicción entre la Constitución del Perú y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Si Renovación Popular tiene un interés real y genuino en promover el goce efectivo de los derechos humanos en el Perú, debería plantear iniciativas legislativas orientadas al fortalecimiento del Poder Judicial para que el conjunto de la población peruana perciba que puede encontrar justicia en los tribunales nacionales y no sienta la necesidad de recurrir a las instancias internacionales en búsqueda de una justicia que el Estado tienen la obligación constitucional de proveer y brindarle.