La encargatura del despacho presidencial y el artículo 115 de la Constitución
Sumilla: El problema jurídico de la encargatura del despacho presidencial en el supuesto de un Presidente que no tiene Vicepresidentes solo puede ser resuelto mediante una ley de reforma constitucional.
El artículo 115 de la Constitución Política del Perú dispone en su segundo párrafo que «cuando el Presidente de la República sale del territorio nacional, el Primer Vicepresidente se encarga del despacho. En su defecto, lo hace el Segundo Vicepresidente». Esto significa que, en circunstancias normales, cada vez que el Presidente de la República tenga que ausentarse del país para cumplir con sus obligaciones internacionales, y siempre con la autorización del Congreso de la República, deberá dejar el despacho presidencial a cargo de uno de los dos Vicepresidentes.
Pero las actuales circunstancias no son normales. Como es de conocimiento público, la ciudadana Dina Boluarte Zegarra era la única candidata a Vicepresidenta en la plancha encabezada por el ciudadano Pedro Castillo Terrones, de manera que, tras asumir en diciembre 2022 como Presidenta de la República en aplicación del artículo 115 de la Constitución, no había un segundo Vicepresidente que pudiera hacerse cargo del despacho presidencial ante un eventual viaje suyo al exterior. Y esto constituye, naturalmente, un inconveniente toda vez que las obligaciones constitucionales de la Jefa de Estado en materia de política exterior, que dirige de conformidad con el artículo 118 numeral 11 de la Carta Magna, exigen que se ausente brevemente del territorio nacional en circunstancias puntuales.
El problema de fondo radica en que dicho inconveniente tiene su origen en el texto mismo de la Constitución, de modo que su solución solo podría resultar de una modificación constitucional y no de la emisión de una norma con rango de ley. Así lo hizo notar un grupo de distinguidos juristas en un pronunciamiento que hicieron el 27 de diciembre de 2022, con ocasión de la publicación de un predictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento sobre un proyecto de ley que proponía establecer, vía una modificación del Reglamento del Congreso, el encargo del despacho presidencial como una función y atribución del Presidente del Congreso, en caso que el Jefe de Estado tuviera que salir del territorio nacional.
La opinión de dichos juristas fue clara. Señalaron que aquello «no puede realizarse a través de la sola modificación del Reglamento del Congreso de la República, sino que se requeriría, de ser el caso, de una reforma constitucional, dados los términos contemplados en el párrafo final del artículo 115° de la Constitución».
Examinemos, pues, el artículo 115 de la Constitución a efectos de determinar cuál serían las modificaciones más adecuadas que llevar a cabo con la finalidad de resolver este problema y permitir que quien ejerza la presidencia de la República, y no tenga Vicepresidentes, pueda salir del territorio nacional a fin de cumplir con las obligaciones constitucionales en materia de política exterior. Como se verá a continuación, el artículo 115 de la Constitución alude a supuestos que son de naturaleza distinta que deberían ser regulados por disposiciones también distintas.
El artículo 115 de la Constitución
El artículo 115 de la Constitución regula dos supuestos que, no obstante cierta similitud, son radicalmente distintos. Por un lado regula en su primer párrafo la sucesión presidencial, que tiene lugar cuando el Presidente de la República tiene un impedimento temporal o permanente y asume sus funciones el Primer Vicepresidente o, ante la imposibilidad de éste, el Segundo Vicepresidente. Pero si el impedimento del Presidente es permanente y ninguno de los dos Vicepresidentes las puede asumir, las asume excepcionalmente el Presidente del Congreso y convoca de inmediato a elecciones. Y por el otro, regula en su segundo párrafo la encargatura del despacho presidencial, que se produce cada vez que el Presidente de la República tiene que ausentarse del país en el cumplimiento de sus obligaciones internacionales y siempre con la autorización del Congreso.
Las diferencias entre ambos supuestos son notorias. La sucesión presidencial, que se produce ante un impedimento temporal o permanente del Presidente de la República implica que el funcionario en quien recae dicha sucesión deberá asumir las funciones de Presidente de la República, es decir que quedará facultado para ejercer de manera real y efectivo el poder ejecutivo. La encargatura, en cambio, se produce cuando el Presidente viaja al exterior, lo que suele significar un alejamiento de apenas algunos días del territorio nacional, durante los cuales uno de los dos Vicepresidentes se encarga del despacho presidencial pero sin asumir las funciones mismas del Presidente, como en el supuesto de la sucesión presidencial.
Y esta es quizá la diferencia fundamental entre ambos supuestos. Los Vicepresidentes reciben poderes constitucionales reales al asumir las funciones de Presidente de la República en alguno de los supuestos del primer párrafo del artículo 115 de la Constitución, de manera que quedan facultados para ejercer de manera efectiva el poder ejecutivo y gobernar el país mientras dure el impedimento temporal del Presidente de la República o hasta el final del período presidencial si el impedimento es permanente. Y el Presidente del Congreso recibe las mismas facultades mientras se producen las elecciones presidenciales para completar el período presidencial y hasta que asuma el Presidente electo en dichos comicios. Pero ninguno de los Vicepresidentes recibe poderes constitucionales reales al hacerse cargo del despacho presidencial en el supuesto de un viaje al exterior del titular del Poder Ejecutivo.
En buena cuenta, en la medida que la encargatura del despacho de la Presidencia de la República, previsto en el segundo párrafo del artículo 115 de la Constitución, no implica el ejercicio real y efectivo del poder ejecutivo como en el supuesto de la sucesión previsto en el primer párrafo del citado artículo constitucional, tiene poco sentido lógico que ambas figuras – asunción de funciones presidenciales y encargatura del despacho presidencial – estén consignadas en el mismo artículo de la Constitución y sean tratadas como fenómenos análogos o de diverso grado de intensidad.
Y habida cuenta que la encargatura solo se produce cuando el Presidente de la República sale del territorio nacional, lo más apropiado sería que se excluya dicha figura del actual artículo 115 de la Constitución y que se estipule en un nuevo artículo que el Jefe de Estado puede salir del territorio nacional con autorización del Congreso y que el despacho presidencial quedará a cargo de uno de los dos Vicepresidentes o, en defecto de éstos, del Presidente del Consejo de Ministros hasta el regreso del Presidente de la República al país.
Dos intentos de solución vía normas con rango de ley
No hace mucho, el Poder Ejecutivo intentó resolver el problema de la encargatura enviando un proyecto de resolución legislativa al Congreso – el PL 3839/2022-PE – que proponía modificar el artículo 32 del Reglamento del Congreso de la República, que enumera las funciones y atribuciones del Presidente del Congreso, añadiéndole aquella de encargarse del despacho presidencial en ausencia o impedimento de los dos Vicepresidentes (ver aquí). Este fue el proyecto normativo que motivó el pronunciamiento del 27 de diciembre de 2022 citado al inicio de esta nota y que estaría aún pendiente de dictamen en la Comisión de Constitución y Reglamento.
En días pasados, el Poder Ejecutivo presentó un nuevo proyecto de ley – el PL 4985/2022-PE – con el objeto de modificar la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para permitir que un Presidente de la República que no cuente con Vicepresidentes pueda viajar y solucionar así el predicamento en que se encuentra la actual Jefa de Estado (ver aquí). Según dicho proyecto, el Presidente de la República que sale del territorio nacional «se mantiene a cargo del despacho de forma remota, empleando las tecnologías digitales correspondientes para tal efecto», motivo por el cual ya no necesitaría de ningún alto funcionario que se haga cargo del referido despacho mientras dure su ausencia.
El proyecto es muy creativo en tanto parte del supuesto que el Presidente de la República no pierde su condición de tal cuando sale del territorio nacional y, consecuentemente, nada impide que siga despachando los diversos asuntos propios de su alta investidura aún desde el exterior, gracias a los avances contemporáneos de la tecnología de las comunicaciones. La Constitución vigente, en cambio, parte de un supuesto distinto: cuando el Presidente de la República sale del territorio nacional, tampoco deja de ser el Jefe de Estado pero uno de los dos Vicepresidentes se debe hacer cargo del despacho en su ausencia.
Dicho en otros términos, la Constitución actual exige que, cuando el Presidente de la República viaje al exterior, el despacho presidencial sea encargado a un alto funcionario – uno de los dos Vicepresidentes – y no contempla la posibilidad de que el Jefe de Estado siga actuando de manera remota, como si no hubiese salido del territorio nacional. Por consiguiente, un nuevo supuesto en relación con las funciones del Presidente de la República – ejercicio pleno desde el exterior vía remota – tendría que ser necesariamente introducido en la Constitución, lo que solo es posible mediante una reforma constitucional y no vía una norma con rango de ley.
Dos propuestas de solución vía reforma constitucional
El asunto de la encargatura del despacho presidencial mientras el Presidente de la República sale del territorio nacional, con autorización del Congreso de la República, es un problema constitucional real que debe ser resuelto a la brevedad posible para que la actual Presidenta de la República – así como en el futuro cualquier otro Jefe de Estado en situación similar – pueda efectuar viajes al exterior en el ejercicio de sus funciones constitucionales en materia de política exterior, de conformidad con el numeral 11 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú.
Habida cuenta que la Constitución establece expresamente en el segundo párrafo de su artículo 115 que los Vicepresidentes se encargan del despacho presidencial cuando el Presidente de la República sale del territorio nacional y que dicho precepto no contempla el supuesto de la ausencia o inexistencia de Vicepresidentes, se hace imperativo subsanar dicho vacío mediante una ley de reforma constitucional, tal como lo señalaron los distinguidos juristas que suscribieron el pronunciamiento de fecha 27 de diciembre de 2022.
Toda vez que los dos proyectos normativos del Poder Ejecutivo que hemos comentado brevemente implican una modificación tácita del segundo párrafo del artículo 115 de la Constitución como efecto de la introducción de un nuevo literal, por vía legislativa, en el artículo 32 del Reglamento del Congreso, o de una modificación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ambos serían inevitablemente inconstitucionales si llegasen a ser aprobados por el Pleno del Congreso de la República.
El artículo 115 de la Constitución regula dos supuestos de naturaleza radicalmente distinta, cuales son el ejercicio real del poder ejecutivo ante un impedimento temporal o permanente del Presidente de la República y la simple encargatura del despacho presidencial, que no involucra dicho ejercicio, mientras el Jefe de Estado no se encuentra en el territorio nacional por haber viajado al exterior para ejercer sus funciones constitucionales en materia de política internacional. Entre ambos supuestos no existe una diferencia de grado sino de naturaleza y no deberían ser tratados en el mismo artículo constitucional.
Este problema podría ser fácilmente resuelto recurriendo a los mecanismos de reforma constitucional del artículo 206 de la Constitución a efecto de eliminar el segundo párrafo del artículo 115 de la Carta e introducir, inmediatamente después del artículo que enumera las atribuciones del Presidente de la República, un nuevo artículo – el artículo 118a – con el siguiente texto: «El Presidente de la República puede salir del territorio nacional para lo cual requiere de la autorización del Congreso de la República. En tal caso se encarga del despacho el Primer Vicepresidente o, en su defecto, el Segundo Vicepresidente. Y en defecto de ambos, se encarga el Presidente del Consejo de Ministros».
Finalmente, si solo se quiere resolver el problema de la encargatura del despacho presidencial ante la inexistencia de Vicepresidentes, para que la actual Jefa de Estado pueda salir del territorio nacional, pero sin abordar al mismo tiempo el problema de la diferencia de naturaleza entre la sucesión y la encargatura presidenciales, bastaría con agregar al final del segundo párrafo del artículo 115 de la Constitución la frase: «Y en defecto de ambos, se encarga el Presidente del Consejo de Ministros».