El adelanto de elecciones en la Constitución de 1993
Sumilla: Las elecciones convocadas por el Presidente del Congreso en el supuesto del artículo 115 de la Constitución son únicamente para Presidente y para completar el período del Presidente vacado.
El día 7 de diciembre de 2022, el entonces Presidente del Perú anunció públicamente su decisión de «disolver temporalmente el Congreso de la República e instaurar un gobierno de emergencia excepcional», sin tener ninguna facultad constitucional para ello, produciéndose así una insoslayable ruptura del orden constitucional. Consecuentemente, la vacancia de la Presidencia de la República fue inmediatamente declarada por el Congreso y la también entonces Vicepresidenta asumió las funciones del Presidente de la República, en estricta aplicación del artículo 115 de la Constitución Política del Perú.
En los días siguientes estallaron actos de protesta en diversos puntos del territorio nacional, entre manifestaciones legítimas y pacíficas de descontento y acciones violentas que le han significado al país el triste balance de decenas de muertos y cientos de heridos, amén de la destrucción de importante infraestructura pública y propiedad privada. La reivindicación pública de muchos manifestantes se reduce a cuatro puntos: la renuncia de la Presidenta de la República, el cierre del Congreso, el adelanto de elecciones generales y la convocatoria a una asamblea constituyente.
La renuncia del Presidente de la República y el cierre del Congreso son figuras que están previstas en la Constitución. El artículo 113 le reconoce al Jefe de Estado el derecho de renunciar a su cargo, siempre que el Congreso acepte dicha renuncia. Y el cierre del Congreso – o disolución, para usar el término apropiado – está previsto en el artículo 134, siempre que el Congreso haya censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. Pero ni el adelanto de elecciones generales ni la convocatoria a una asamblea constituyente figuran expresamente en la Constitución.
Esto no quiere decir, sin embargo, que un adelanto de elecciones generales – tanto para Presidente y Vicepresidentes como para Congresistas – no pueda tener lugar. A fines de noviembre de 2000, el Congreso aprobó una disposición transitoria especial que recortaba el mandato del Presidente y Vicepresidentes elegidos en los comicios generales de ese año al 28 de julio del 2001 y de los congresistas elegidos en el mismo proceso electoral, al 26 de julio del 2001. Esta disposición transitoria especial, por cierto, fue introducida en la Constitución siguiendo el procedimiento para la reforma constitucional previsto en el artículo 206 de la Carta.
Ahora bien. Este es el mismo procedimiento que se intentó utilizar en las actuales circunstancias, pero sin éxito, toda vez que el proyecto de reforma constitucional que fue aprobado en una primera legislatura ordinaria con más de dos tercios del número legal del número de congresistas en diciembre de 2022, con el objeto de tener elecciones generales en abril de 2024, fue finalmente enviado al archivo por motivos procesales. En reacción, se ha sostenido que la única manera que queda de adelantar las elecciones generales es que la actual Jefa de Estado renuncie a su cargo. Pero, ¿es esto realmente así desde una perspectiva estrictamente constitucional? Veamos.
El adelanto de elecciones
Un adelanto de elecciones implica, por definición, un recorte en la duración de un mandato determinado. El Presidente y Vicepresidentes, así como los congresistas, tienen un mandato constitucional de cinco años, de manera que un adelanto de elecciones generales implicaría, necesariamente, recortar la duración de sus mandatos respectivos en función de cuándo se desea que tengan lugar los nuevos comicios. Examinemos ambos supuestos por separado.
En el caso de los congresistas
Los congresistas, como se acaba de señalar, son elegidos por un período de cinco años, pero su mandato puede concluir antes de tiempo de conformidad con la causal señalada en el artículo 134 de la Constitución. En efecto, dicho dispositivo constitucional faculta al Presidente de la República a disolver el Congreso «si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros», lo que implica en la práctica un recorte efectivo del mandato de los miembros del Congreso disuelto.
El mismo artículo, sin embargo, señala también que «no hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario», lo que significa que la duración del mandato de los congresistas solo puede ser recortado si se produce una disolución con arreglo al artículo 134 de la Constitución. En buena cuenta, los congresistas deben permanecer en funciones hasta el término de su mandato, salvo una disolución constitucional del Congreso. Recordemos también que «el mandato legislativo es irrenunciable», según el artículo 95 de la Constitución.
Pero hay un punto adicional que debe ser puesto en relieve y que figura también en el artículo constitucional 134: «el decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso», disposición que es complementada por el último párrafo del artículo 136 de la Constitución: «el Congreso extraordinariamente así elegido sustituye al anterior, incluida la Comisión Permanente, y completa el periodo constitucional del Congreso disuelto». Como se puede apreciar, el recorte del mandato de los congresistas solo se traduce en elecciones para congresistas y para completar el período constitucional original.
Se ha sugerido, sin embargo, que las elecciones para Presidente y Vicepresidentes deben tener lugar al mismo tiempo que las elecciones para el Congreso de la República, y que sería poco menos que absurdo que unos sean elegidos sin al mismo tiempo elegir a los otros. Al respecto, la Constitución señala en su artículo 90 que «los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a una representación en el Congreso», todo lo cual no sería posible si las elecciones en comentario no fuesen simultaneas, salvo en el supuesto de las elecciones parlamentarias extraordinarias contempladas en los artículos 134 y 136 de la Constitución.
En el caso del Presidente de la República
Al igual que los congresistas, el Presidente es elegido – junto con sus Vicepresidentes – por un período de cinco años, pero su mandato también puede concluir antes de tiempo, de conformidad con algunas de las causales señaladas en el artículo 113 de la Constitución. En efecto, el Congreso puede declarar la vacancia de la Presidencia de la República por cinco causales y proceder de conformidad con el artículo 115 de nuestra Carta.
Según dicho dispositivo constitucional, que regula la llamada sucesión presidencial, «por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones».
Este importante artículo constitucional, conviene aclarar, solo ha sido invocado en dos oportunidades: la primera, en el año 2000, tras declararse la permanente incapacidad moral del ciudadano Alberto Fujimori y la consecuente vacancia de la Presidencia de la República, mediante la Resolución Legislativa de fecha 21 de noviembre de 2000; y la segunda, en el año 2020, al aprobarse el 19 de noviembre de 2020 la Moción de Orden del Día No. 12684, declarando la permanente incapacidad moral del ciudadano Martín Vizcarra y la consecuente vacancia de la Presidencia de la República.
En ninguna de las dos oportunidades, sin embargo, el artículo 115 fue aplicado de manera completa, pues ni Valentín Paniagua ni Manuel Merino, Presidentes del Congreso a quienes cupo entonces la responsabilidad de asumir las funciones del Presidente de la República, convocaron «de inmediato a elecciones». Y la razón es muy sencilla: las elecciones generales ya habían sido convocadas al momento de producirse la vacancia de los expresidentes Fujimori y Vizcarra. El primero lo hizo mediante Decreto Supremo No. 028-2000-PCM, publicado el 10 de noviembre de 2000, a mérito del adelanto aprobado por la Ley 27365; y el segundo, mediante Decreto Supremo No. 122-2020-PCM, publicado el 9 de julio de 2020, puesto que ya correspondía convocarlas para el período 2021-2026.
Más allá de esta brevísima, pero indispensable digresión histórica, el tema que nos ocupa es el alcance de la expresión «convoca de inmediato a elecciones». Al respecto, se ha sostenido que, en vista de que las propuestas de adelanto de elecciones generales acaban de ser rechazadas y archivadas por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, la única vía para adelantar las elecciones generales es que la actual Presidenta de la República renuncie a su cargo para que el Presidente del Congreso asuma las funciones de la renunciante y convoque de inmediato a elecciones generales.
Y los argumentos esgrimidos por quienes piensan así son básicamente dos: en primer lugar, el uso del plural en el término «elecciones», lo que a juicio de ellos significa «elecciones generales»; y en segundo lugar, que la voluntad de los arquitectos de la Constitución de 1993 es que las elecciones congresales y presidenciales sean siempre simultáneas, para que el Presidente electo tenga una bancada, por minúscula que sea.
Primer argumento
Empecemos por el primer argumento. La fórmula constitucional parece vaga y ambigua, en efecto, al limitarse a señalar «elecciones», en plural, y sin precisar si se trata de elecciones generales o solo presidenciales. Si se parte del principio que las normas en el derecho público deben ser expresas, el constituyente debió consignar que se trataba de elecciones «generales», si tal hubiera sido su voluntad. No había impedimento alguno para ello, pero no lo hizo. Por otro lado, se sabe que el término «elección» exige siempre un complemento: «elección» a algo. No se suele decir «elección» a secas, como sí se puede decir «elecciones» a secas.
Por otro lado, puede resultar de utilidad considerar el contexto en que se menciona el término «elecciones», habida cuenta que las normas jurídicas no deben ser leídas ni interpretadas de manera aislada sino como partes de un todo. En tal sentido, se advierte que el artículo 115 forma parte de un capítulo de la Constitución titulado «Poder Ejecutivo», lo que sugiere que todas sus disposiciones deben estar referidas a ese Poder del Estado y que cuando se menciona el término «elecciones», se debe entender que se trata de «elecciones» del Poder Ejecutivo. No olvidemos que las disposiciones del Capítulo IV – Poder Ejecutivo están referidas únicamente al Presidente de la República y a sus Vicepresidentes.
Pero hay otro detalle que no debe ser pasado por alto. La convocatoria a elecciones generales a raíz de una eventual renuncia del Presidente de la República – y ante la inexistencia de Vicepresidentes – implicaría necesariamente el recorte del mandato de los miembros del Congreso de la República, lo cual es constitucionalmente imposible. Recordemos al respecto que la disolución constitucional del Congreso constituye la única forma de revocatoria del mandato parlamentario, tal como lo estipula expresamente el artículo 134 de la Constitución. La renuncia aludida no acarrea, pues, el recorte del mandato de los congresistas y solo cabe inferir que el término «elecciones» en el artículo 115 de la Constitución está referido única y exclusivamente al Presidente de la República y a sus Vicepresidentes.
Segundo argumento
Examinemos ahora el segundo argumento. La voluntad del constituyente es que las elecciones para Presidente y Vicepresidentes así como para congresistas sean siempre simultaneas, pues de otro modo se podría dar el caso de un Presidente sin bancada, lo que podría ser políticamente insostenible en nuestro diseño constitucional, como lo demuestra el caso el expresidente Vizcarra. Y si bien es naturalmente deseable que el Presidente de la República tenga una bancada importante en el Congreso a efecto de contribuir al mantenimiento de un adecuado equilibrio de poderes, eso depende más de factores políticos que constitucionales.
Ya se ha señalado que la celebración de elecciones simultáneas para Presidente y Vicepresidentes, así como para congresistas, no constituye una regla absoluta en la medida que la misma Constitución prevé la celebración de elecciones extraordinarias únicamente para congresistas en el supuesto de una disolución constitucional del Congreso, de conformidad con los artículos 134 y 136 de la Carta.
Pues en el supuesto de una vacancia presidencial en ausencia de Vicepresidentes sucede algo similar y una interpretación integrada del artículo 115 de la Constitución, que incluye la imposibilidad de recortar el mandato parlamentario por una causal ajena al artículo 134 de la Carta, obliga a inferir que las «elecciones» aludidas en el artículo 115 de la Carta están referidas, necesaria y únicamente, a la elección extraordinaria de un Presidente para que complete el período del Presidente renunciante o vacado.
Es más, las dos instituciones – disolución congresal y vacancia presidencial – deben ser interpretadas como siendo una la imagen en el espejo de la otra, toda vez que ambas tienen la función de equilibrarse mutuamente, garantizando así un sano equilibrio de poderes. Y la celebración de comicios extraordinarios en ambos supuestos resulta una condición jurídica indispensable para que los titulares de ambos Poderes del Estado culminen sus mandatos respectivos al mismo tiempo – si bien el mandato parlamentario vence dos días antes que el mandato presidencial – y se asegure así la simultaneidad de las elecciones generales para períodos completos de cinco años en circunstancias normales.
Finalmente, conviene hacer notar que el problema del alcance del término «elecciones» no se planteó cuando se aplicó el artículo 115 de la Constitución tras declararse la vacancia de los expresidentes Fujimori y Vizcarra en 2000 y 2020, respectivamente, puesto que en ambos casos las elecciones generales habían sido previamente convocadas por ambos expresidentes, tal como se explicó en párrafos anteriores. Por tal motivo sería erróneo inspirarse en dichas experiencias para asumir que procedería una convocatoria a elecciones generales en caso de una eventual renuncia de la Jefa de Estado en las actuales circunstancias.
Comentarios finales
El adelanto de elecciones generales no es un imposible jurídico ni una propuesta susceptible de ser calificada como inconstitucional, si bien no fue inicialmente previsto de manera expresa en la Constitución Política en vigor. Pero para que tales elecciones puedan ser celebradas, hace falta un consenso político que permita introducir la autorización constitucional correspondiente en la forma de una disposición transitoria especial recurriendo al procedimiento de la reforma constitucional prevista en el artículo 206 de la Constitución, tal como se hizo en el año 2000.
La renuncia o vacancia del Presidente de la República – y ante la inexistencia o impedimento permanente de los Vicepresidentes – no puede acarrear ni acarrea jurídicamente el recorte o término adelantado del mandato de los miembros del Congreso de la República. La única causal de recorte del mandato de los congresistas es la disolución constitucional del Congreso, de conformidad con el artículo 134 de la Constitución que dispone adicional y expresamente que «no hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario».
Habida cuenta que el mandato de los congresistas solo puede ser recortado como consecuencia de una disolución constitucional del Congreso y que el Presidente del Congreso tiene la obligación de convocar de inmediato a «elecciones» al asumir las funciones de Presidente de la República en el marco del artículo 115 de la Constitución, queda en evidencia que dichas «elecciones» deben ser, necesariamente, para Presidente y Vicepresidentes y para completar el periodo del Presidente vacado o renunciante. Solo así podrán ambos mandatos – congresal y presidencial – concluir al mismo tiempo para permitir que asuman sus funciones los titulares que provengan de las elecciones generales siguientes.
Ver también:
El Presidente del Congreso y la sucesión presidencial