Sumilla: Avanza País propone recortar los derechos políticos ciudadanos con una propuesta basada en insoslayable desconocimiento de la regulación vigente en materia de mecanismos de democracia directa como el referéndum. 

El 12 de noviembre en curso, seis congresistas del grupo parlamentario Avanza País, encabezados por la congresista Patricia Chirinos Venegas, presentaron un proyecto de ley destinado a modificar la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC) con el objeto de aclarar ciertos supuestos vacíos normativos que dichos congresistas habrían podido observar en el ejercicio de dichos derechos. Para ello proponen modificar los artículos 4, 40 y 44 de dicha ley, así como incorporarle tres artículos adicionales: 47-A, 47-B y 47-C. Los vacíos que dicha propuesta normativa – el Proyecto de Ley N° 715/2021-CR – busca llenar son los siguientes:

a) La publicidad de las iniciativas de participación ciudadana;

b) La constitucionalidad de la iniciativa legal que se someta a referéndum;

c) La convocatoria al referéndum constitucional;

d) La formulación de la pregunta que se someterá a consulta; y,

e) Las reglas para la propaganda y las de transparencia en el financiamiento.

Como se verá a continuación, algunas de esas propuestas son, sin duda, razonables y convenientes, pero otras lo son considerablemente menos y, a la postre, solo ponen en evidencia un grado preocupante de desconocimiento de las normas que regulan los mecanismos de democracia directa que han sido introducidos en la Constitución peruana durante el ejercicio constituyente de 1993. Examinémoslos en ese mismo orden.

1) La publicidad de las iniciativas de participación ciudadana

El buen éxito de una iniciativa democrática no es, por cierto, que sea aceptada o rechazada por la población, sino, más bien, que ésta participe en las mejores condiciones posibles. Es decir, que participe con el mayor conocimiento posible de lo que está en juego dependiendo que vote a favor o en contra de la iniciativa. Un voto bien informado será siempre un voto más responsable en la medida que la ciudadanía sepa real y cabalmente en qué consiste la iniciativa y cuáles serán las consecuencias de su aceptación o rechazo.

En tal sentido, esta propuesta es ciertamente razonable y constructiva. Lo que busca es «modificar el artículo 4 de la ley a fin de que la autoridad electoral disponga la publicación en el portal de la institución de la solicitud de la iniciativa y de los anexos, así como los nombres de los promotores». Y la finalidad no es otra que «la transparencia y publicidad de la iniciativa ciudadana que se promueve y que la adhesión de los ciudadanos pueda realizarse con una opinión informada».

2) La constitucionalidad de la iniciativa legal que se someta a referéndum

Lo que este extremo de la propuesta busca evitar es que iniciativas legislativas ciudadanas que pudieran adolecer de algún vicio de inconstitucionalidad puedan ser sometidas a referéndum a petición de la propia ciudadanía, si es que son rechazadas o modificadas sustancialmente por el Congreso de la República. La causa del problema, tal como figura en la exposición de motivos, es que, «a diferencia de otros países, la legislación peruana no ha previsto el control de constitucionalidad de una norma».

Esto no es necesariamente cierto. La legislación peruana sí ha previsto el control de constitucionalidad de una norma, control que está a cargo del Tribunal Constitucional (TC). Pero no ha previsto un control preventivo – que se realiza antes de que un proyecto normativo entre en vigor – sino solo el control reparador o correctivo – que tiene lugar después de haber entrado en vigor la norma impugnada y siempre a petición de parte ante el TC. La acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 200 de la Constitución procede contra normas con rango de ley en vigor y no en etapa de proyecto.

En tal sentido, el proyecto de ley en comentario incurre en inconstitucionalidad al proponer que, «publicada la iniciativa, cualquier ciudadano puede impugnar la constitucionalidad de la propuesta, siempre que cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 203º de la Constitución Política del Perú», lo que significaría el derecho a impugnar la «constitucionalidad» de un mero proyecto normativo con el respaldo de cinco mil firmas. Por añadidura, no queda del todo claro si dicha impugnación es ante la autoridad electoral o ante el TC.

Pero, en realidad, ese no es el problema de fondo que se plantea cuando la ciudadanía solicita que una iniciativa legislativa suya que ha sido rechazada por el Congreso, o aprobada con modificaciones sustantivas, sea sometida a referéndum. El verdadero problema es asegurar que el Congreso deje expresa constancia de la inconstitucionalidad de un proyecto legislativo ciudadano al momento de enviarlo al archivo. Como bien se señala en el proyecto, «en el caso de las iniciativas legislativas ciudadanas, el estudio técnico en las comisiones ordinarias cumple con esa función». Recordemos asimismo que, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 26300, «el derecho de iniciativa en la formación de leyes comprende todas las materias con las mismas limitaciones que sobre temas tributarios o presupuestarios tienen los congresistas de la República».

En buena cuenta, la primera responsabilidad en materia de constitucionalidad de un proyecto normativo, indistintamente de haber sido propuesto por congresistas, ciudadanos, el Ejecutivo o por cualquier entidad habilitada para ello, recae siempre en la comisión ordinaria a la que hubiera sido derivado para el dictamen respectivo, o en el Pleno mismo si es exonerado de ser dictaminado, de conformidad con el artículo 78 del Reglamento del Congreso. Así, si un proyecto normativo ciudadano ha sido rechazado por opción política y no por una supuesta inconstitucionalidad, no habría razón alguna para que no sea sometido a referéndum y siempre en concordancia con el citado artículo 12 de la Ley 26300.

3) La convocatoria al referéndum constitucional

Los proponentes consideran que existiría un vacío en la regulación de la reforma constitucional que haría posible que sea el Presidente de la República, en tanto poder constituido, quien convoque a referéndum, excediendo así sus facultades. En tal sentido, señalan, «interpretar que otro poder constituido tiene competencia para convocar a referéndum carece de un marco normativo y colisiona con la Constitución. Esto porque el poder de reforma recae en el Congreso como poder constituido. Por tanto no corresponde a otro poder constituido interpretar la voluntad constituyente».

Esto es lo que, en su análisis, habría ocurrido a fines de 2018, cuando los cuatro proyectos de reforma constitucional del entonces presidente Vizcarra fueron sometidos a un referéndum que él mismo convocara. «En el proceso – señalan – se evidenció que no había una disposición para la convocatoria» y que «este supuesto no se encuentra especificado en la ley 26300 y tampoco ha sido objeto de desarrollo de una ley especial». Y concluyen triunfantes que, «ante esta omisión, el proyecto establece la competencia del Congreso de la República para convocar a cualquier referéndum constitucional. Esta modificación tiene como objetivo solucionar el vacío normativo sobre la convocatoria a referéndum constitucional».

Ahora bien, ¿existe realmente un vacío normativo en materia de convocatoria a referéndum en el contexto de una reforma constitucional? En realidad no, no existe tal vacío normativo. Lo que ocurre es que, por un lado, los proponentes confunden iniciativa de referéndum con convocatoria a referéndum, y, por el otro, no parecen tener información completa sobre el proceso que llevó al entonces presidente Vizcarra a convocar a referéndum en diciembre de 2018. Veamos.

Empecemos con la diferencia entre la iniciativa de referéndum y la convocatoria a referéndum. La primera es el derecho político a solicitar la celebración de un referéndum y su ejercicio constituye un acto político, mientras que la segunda es un mero acto administrativo en cumplimiento de una decisión política de someter una cuestión a referéndum, tomada ya sea por una fracción de la ciudadanía o por el Congreso de la República en el marco de una reforma constitucional. Cuando el referéndum es celebrado por iniciativa ciudadana, la convocatoria es hecha por la autoridad electoral, pero cuando es celebrado por iniciativa del Congreso, la convocatoria está a cargo del Presidente de la República.

Según la Constitución Política del Perú, solo dos agentes tienen en nuestro país iniciativa de referéndum: la ciudadanía (Arts. 2.7 y 31) y el Congreso de la República (Art. 206). Así, en el supuesto de un referéndum por iniciativa ciudadana, la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, dispone en su artículo 44 que la convocatoria debe ser efectuada por la autoridad electoral, es decir por el Jurado Nacional de Elecciones; mientras que en aquel de un referéndum por iniciativa del Congreso, la convocatoria debe ser efectuada por el Presidente de la República, de conformidad con el artículo 80 de la Ley Orgánica de Elecciones (LOE).

Por consiguiente, queda en evidencia que el Presidente de la República no tiene iniciativa de referéndum, de conformidad con la normatividad vigente en el Perú, pero sí la obligación legal de convocarlo cuando así lo solicite el Congreso de la República en el contexto de una reforma constitucional con arreglo al artículo 206 de la Constitución. Y eso fue, precisamente, lo que ocurrió a fines de 2018. Los cuatro proyectos de reforma constitucional del entonces presidente Vizcarra, fueron remitidos por el Presidente del Congreso al Presidente de la República mediante sendos oficios de fecha 4 de octubre de 2018, indicándole que el Pleno había acordado «luego de ser aprobada y en ejercicio de la potestad que la Constitución Política le reserva, en su artículo 206, remitir a la Presidencia de la República la autógrafa de la reforma constitucional sobre (…), cuyo original adjunto, para que prosiga el trámite del referéndum».

Más aún, conviene recordar que los cuatro proyectos de reforma constitucional fueron aprobados en el Congreso por una mayoría superior a los dos tercios, lo que habilitaba a dicho órgano legislativo a optar entre remitirlos al Presidente de la República que haga la convocatoria respectiva a referéndum o esperar a la legislatura ordinaria sucesiva, puesto que el artículo 206 de la Constitución dispone expresamente que, superados los dos tercios, el referéndum puede ser omitido pero no que debe serlo. Y el Pleno del Congreso acordó, a fines de 2018, que los cuatro proyectos sean sometidos a referéndum.

4) La formulación de la pregunta que se someterá a consulta

En relación con la formulación de la pregunta que será sometida a una consulta popular, la Comisión de Venecia ha señalado con total acierto que «la cuestión sujeta a votación debe ser clara; no debe inducir al error; no debe sugerir algún tipo de respuesta; los electores deben estar informados de los efectos del referéndum; debe permitirse que se responda a las preguntas formuladas con “sí”, con “no”, o con un voto en blanco». En esta materia no podría haber discrepancia alguna: el referéndum será exitoso mientras más sencilla sea la pregunta y mejor informado esté el elector.

Pues bien, el primer aspecto de este extremo de la propuesta ya está debidamente regulado por la Ley Orgánica de Elecciones, cuyo artículo 28 dispone expresamente que «el elector vota marcando “APRUEBO” o “SI”, cuando está a favor de la propuesta hecha o “DESAPRUEBO” o “NO” si está en contra». Y si la respuesta solo puede ser “apruebo” o “sí”, o “desapruebo” o “no”, queda en evidencia que la pregunta solo podría ser: “¿Aprueba usted tal o cual proyecto normativo?”

En el caso del único referéndum celebrado en el Perú por iniciativa ciudadana, el referéndum del Fonavi, conviene recordar que dicha votación popular fue convocada por el Jurado Nacional de Elecciones, mediante su Resolución 331-2008-JNE, y en estricta conformidad con el artículo 44 de la Ley 26300 y el artículo 80 de la Ley Orgánica de Elecciones. Así, el Jurado resolvió en su artículo primero: «CONVOCAR a Referéndum Nacional para la aprobación o desaprobación del “Proyecto de Ley Devolución de Dinero del FONAVI a los Trabajadores que contribuyeron al mismo” ingresado al Congreso con el número 864/2001 – CR, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 19 de octubre del 2001».

Consecuentemente, la pregunta que figuraba en la cédula de votación respectiva rezaba: «¿Aprueba el “Proyecto de Ley Devolución de Dinero del FONAVI a los Trabajadores que contribuyeron al mismo”?». Y para responder, el elector debía marcar con una cruz o un aspa «dentro del recuadro del SI o del NO».

Y en el caso del único referéndum celebrado en el Perú por iniciativa del Congreso de la República en el marco de una reforma constitucional, el referéndum de diciembre de 2018, se acaba de señalar que dicha consulta popular fue convocada por el Presidente de la República a instancia expresa del Congreso de la República en el marco del artículo 206 de la Constitución y las cuatro preguntas estaban claramente consignadas en el Decreto Supremo 101-2018-PCM, publicado el 10 de octubre de 2018, convocando a referéndum nacional.

Por consiguiente, y por citar un solo ejemplo, se consigna a continuación el texto de la primera de las cuatro preguntas hechas al elector en aquel entonces y que figuraba en la cédula de votación respectiva: «¿Aprueba la reforma constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia (antes Consejo Nacional de la Magistratura)?» Y para responder, el elector debía marcar con una cruz o un aspa «dentro del recuadro del SI o del NO».

Finalmente, no está de más poner en relieve que los proponentes no solo buscan modificar el artículo 44 de la Ley 26300 para que el referéndum constitucional sea convocado por el Congreso mismo, sino que dicha convocatoria sea hecha mediante una ley. El problema de este extremo de la propuesta es que se supedita así el derecho de iniciativa de referéndum de los ciudadanos, consagrado en los artículos 2.17 y 31 de la Constitución, a una votación en el Congreso, lo que colisiona con dichos preceptos constitucionales, incurriendo así en vicio de inconstitucionalidad.

5) Las reglas para la propaganda y las de transparencia en el financiamiento

Siguiendo el Código de Buenas Prácticas para Referendos de la Comisión de Venecia, los proponentes señalan con acierto la conveniencia de que «se apliquen, en lo que sea pertinente, las normas de propaganda y transparencia de las campañas electorales», ya que de lo que se trata siempre es «garantizar la libertad de los electores». Dicha Comisión recomienda, asimismo, «que deben ser aplicables a las campañas del referéndum, las normas sobre el financiamiento público y privado de los partidos políticos y las campañas electorales». En este punto no podría haber ningún desacuerdo.

Y de hecho, la Ley Orgánica de Elecciones estipula en su artículo 3 que «el término elecciones a que se refiere la presente ley y las demás vinculadas al sistema electoral comprende, en lo aplicable, los procesos de referéndum y otros tipos de consulta popular». En buena cuenta, eso significa que las normas relativas a la propaganda electoral que forman parte del Título VIII de la referida Ley Orgánica son igualmente aplicables mutatis mutandi a las campañas ciudadanas para promover la celebración de un referéndum, motivo por el cual no habría razón alguna para imponerle a la ciudadanía más regulaciones que aquellas aplicables a los partidos políticos.

Consideraciones finales

El meollo de este proyecto normativo es pretender despojar al Presidente de la República de su facultad legal de convocar a referéndum para la aprobación de un proyecto de reforma constitucional y trasladar dicha facultad al Congreso de la República, ignorando que el Presidente de la República solo puede convocar a referéndum en dicho supuesto a iniciativa expresa del propio Congreso de la República, de conformidad con el artículo 206 de la Constitución y los artículos 3 y 80 de la Ley Orgánica de Elecciones. De hecho, el referéndum del 9 de diciembre de 2018 fue convocado a solicitud expresa del Congreso de la República.

Los proponentes confunden inevitablemente «iniciativa de referéndum» con «convocatoria a referéndum» e ignoran que el Presidente de la República carece de la primera, es decir que no tiene ninguna facultad para decidir, por sí y ante sí, convocar a referéndum, pero sí la obligación de convocarlo si el Congreso de la República se lo solicita en el marco de una reforma constitucional. En el Perú, solo la ciudadanía y el Congreso de la República tienen «iniciativa de referéndum», la ciudadanía de conformidad con los artículos 2.17 y 31 de la Constitución, y el Congreso, con arreglo al artículo 206 de dicha Carta. Nadie más.

Los proponentes también parecen ignorar que la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC) regula únicamente la celebración de un referéndum por iniciativa ciudadana y no a instancia del Congreso de la República. Por ello, el proyecto vulnera el derecho constitucional ciudadano a «iniciativa de referéndum» al proponer que la consulta popular así solicitada sea convocada por el Congreso y mediante una ley, que podría ser rechazada por dicho órgano legislativo. En tal sentido, este extremo de la propuesta sería inconstitucional.

En el caso puntual de una iniciativa ciudadana para someter a referéndum un proyecto de reforma constitucional, el artículo 39 de la LDPCC es muy claro al disponer que dicha consulta popular procede «de acuerdo al artículo 206 de la Constitución», de modo que la consulta popular procedería únicamente si el proyecto de reforma constitucional es aprobado previamente por una mayoría no menor a la mitad más uno del número legal de congresistas.

En última instancia, el proyecto de ley del grupo parlamentario Avanza País solo aporta al ejercicio de los derechos políticos ciudadanos en la medida que propone que toda iniciativa de tal naturaleza, incluyendo los nombres de sus promotores, sea publicada en el portal de la autoridad electoral, en aras de una mayor transparencia. Todo lo demás refleja desconocimiento de la normatividad vigente, amén de recordar los esfuerzos hechos durante el régimen del Ing. Fujimori para recortar los legítimos derechos políticos de los ciudadanos.