Sumilla: Los Presidentes del Congreso que asumen excepcionalmente las «funciones» de Presidente de la República en el supuesto del artículo 115 de la Constitución no adquieren el «cargo» en sí.

Minutos antes del mediodía del miércoles 28 de julio de 2021, el ingeniero Francisco Sagasti Hochhausler salía de Palacio de Gobierno a pie y se enrumbaba por el jirón Junín hacia el Congreso de la República, para devolver la banda presidencial que había usado durante los ocho meses que duró su gestión a la cabeza del Poder Ejecutivo. A Sagasti le había tocado ejercer las «funciones» de Presidente de la República a partir del 17 de noviembre de 2020, en su calidad de Presidente del Congreso de la República, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política del Perú. 

A su llegada a la sede del Poder Legislativo, y luego de haber recibido honores militares y pasado revista a la guardia de honor, Sagasti no ingresó al Palacio Legislativo tal como la opinión pública esperaba que hiciese, para entregar la banda presidencial a la congresista María del Carmen Alva Prieto, actual Presidenta del Congreso de la República, sino que se la quitó delante del personal militar, representantes de la prensa y espectadores presentes en general, y se retiró por el mismo camino por el que había venido.

Horas después, la Oficialía Mayor del Congreso emitía un Comunicado dando cuenta de lo ocurrido, comunicado que fue casi de inmediato respondido por las exministras y exministros del Gobierno de Transición y Emergencia, mediante otro Comunicado. Según el primero, Sagasti había dejado de ser congresista y, por consiguiente, Presidente del Congreso, al término del día 26 de julio y «correspondía que entregue la banda presidencial a la señora Presidenta del Congreso el 27 de julio», a lo que los exministros replicaron que «el hecho que el mandato de los congresistas haya culminado el 26 de julio, no significa que automáticamente dejó de ser Presidente de la República».

Ambos comunicados mencionan el antecedente de Valentín Paniagua, quien ejerció las «funciones» de Presidente de la República con igual título que Francisco Sagasti, pero a quien sí se le permitió ingresar al Hemiciclo aquel 28 de julio de 2001 para devolver la banda presidencial. Y se argumentó, por un lado, que eso fue posible debido a una ley especial que lo habilitó para proceder en dicha forma, pero por el otro, que esa ley ya había sido derogada. Lo cierto es que cuando Paniagua asumió las «funciones» de Presidente de la República, el Congreso se vio en la necesidad de aprobar dos leyes – la Ley 27375 y la Ley 27508 – para regular adecuadamente la condición jurídica del Presidente del Congreso durante el ejercicio de dichas «funciones».

Sea como fuere, la asunción de tales «funciones» presidenciales por el Presidente del Congreso, en el supuesto de una sucesión presidencial regulada por el artículo 115 de la Constitución, constituye un evento de naturaleza excepcional que debe ser analizado de manera rigurosa desde una perspectiva estrictamente constitucional, es decir haciendo abstracción total de las personas involucradas, lo que ha motivado un trabajo académico de mayor envergadura que no podría ser publicado en este espacio. Se ofrece a continuación, sin embargo, los comentarios finales de dicho trabajo, con la esperanza que contribuyan a una mejor comprensión de la mencionada figura de la sucesión presidencial.

Los Comentarios finales

El artículo 115 de la Constitución ha sido concebido para garantizar el funcionamiento del Poder Ejecutivo en el caso que el Presidente de la República tenga un impedimento temporal o permanente para ejercer sus altas funciones. En el caso de un impedimento permanente, y siempre que ninguno de los dos vicepresidentes pueda asumir tales funciones, las asume el Presidente del Congreso, quien deberá convocar a elecciones de inmediato. Se debe entender que el Presidente del Congreso continuará ejerciendo las funciones de Presidente de la República mientras tienen lugar dichas elecciones y que deberá retornar a sus funciones como congresista una vez que el Presidente de la República elegido en dichos comicios haya asumido su alto cargo.

El artículo 115 de la Constitución no precisa si las elecciones que deben ser convocadas de inmediato por el Presidente del Congreso son generales o no, ni para qué período, pero se debe entender que son elecciones únicamente para Presidente y Vicepresidentes, y con la finalidad de completar el período constitucional del Presidente vacado. Solo así se podría asegurar que los períodos presidenciales coincidan con aquellos parlamentarios, de conformidad con la tradición constitucional peruana del siglo XX. Idéntico criterio puede ser apreciado en relación con la elección de un Congreso a raíz de su disolución con arreglo a los artículos 134 y 136 de la Constitución. Mientras el primero dispone que el decreto de disolución debe contener la convocatoria a elecciones parlamentarias, el segundo estipula que el Congreso extraordinariamente elegido «completa el período constitucional del Congreso disuelto».

El alcance y período de las elecciones que deberían ser convocadas de inmediato por el Presidente del Congreso en el supuesto del artículo 115 de la Constitución deberían estar expresamente señalados en el texto constitucional, para lo cual resultaría conveniente introducir, vía reforma constitucional, la siguiente fórmula a continuación del primer párrafo de dicho precepto constitucional: «El Presidente de la República que resulte elegido en estas elecciones prestará juramento de ley, ante el Congreso, a los treinta días siguientes a su proclamación y completará el período presidencial. Si el Presidente del Congreso asume las funciones de Presidente de la República durante el último año del mandato de éste, convocará a elecciones generales y el Presidente de la República elegido asumirá su cargo con arreglo al artículo 116 de la Constitución».

Un Presidente del Congreso a cargo de las «funciones» de Presidente de la República en el supuesto del artículo 115 de la Constitución solo podrá ejercer tales «funciones» hasta el día de la juramentación del Presidente de la República electo en la medida que se trate de elecciones presidenciales convocadas por él mismo pero no así si se trata de elecciones generales por haberse producido la vacancia presidencial durante el último año del período presidencial original o si las elecciones generales ya habían sido previamente convocadas, como sucedió con Paniagua y con Merino. En el caso de una eventual convocatoria a elecciones generales, las «funciones» de Presidente de la República durante los días 27 y 28 de julio deberán ser ejercidas por la persona que hubiera sido elegida a la Presidencia del nuevo Congreso, toda vez que se trata de los dos últimos días del período constitucional del Presidente de la República vacado.

Hasta la fecha, el artículo 115 de la Constitución en relación con el Presidente del Congreso solo ha sido aplicado en dos oportunidades y de manera parcial. La primera, cuando Valentín Paniagua asumió las funciones de Presidente de la República el 22 de noviembre de 2000, al haber sido declarada la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente de Alberto Fujimori; y la segunda cuando Manuel Merino las asumió el 10 de noviembre de 2020, a raíz de idéntica declaración en relación con Martín Vizcarra. En ambos casos, la aplicación del citado artículo 115 fue solo parcial debido a que ninguno de los citados Presidentes del Congreso tuvo que convocar a elecciones, pues éstas ya habían sido convocadas, y no solo para Presidente y Vicepresidentes, sino también para Congresistas.

El Congreso de la República interpretó, mediante la aprobación de la Ley 27375, que el Presidente del Congreso no pierde su condición de congresista ni su cargo de titular del Poder Legislativo durante el tiempo que dure el ejercicio de las «funciones» de Presidente de la República en el supuesto del artículo 115 de la Constitución, confirmando así que el Presidente del Congreso asume tan solo las «funciones» de Presidente de la República pero no el cargo mismo del Jefe de Estado, lo que hubiera sido contrario al principio de separación de poderes. Confirma también que el Presidente ejerce dichas «funciones» en tanto y en cuanto mantiene el cargo de Presidente del Congreso y, naturalmente, su condición de congresista. La Ley 27375 parece haber estado motivada más para contrarrestar los proyectos normativos destinados a declarar la vacancia de la Presidencia del Congreso en aquel entonces que por una necesidad de orden constitucional.

La juramentación de ley que presta un Presidente de la República al asumir su alto cargo «el 28 de julio del año en que se realiza la elección», de conformidad con el artículo 116 de la Constitución, no es aplicable al Presidente del Congreso que asume las «funciones» de Presidente de la República en el supuesto del artículo 115 de la Carta, toda vez que no las asume por mandato popular sino por disposición constitucional expresa en su calidad de titular del Poder Legislativo. El hecho que los tres Presidentes del Congreso que asumieron las «funciones» presidenciales en 2000 y 2020 prestaron juramento ante el Congreso no los convierte en titulares del «cargo» de Presidente de la República. En su caso, dicha juramentación careció de relevancia constitucional, máxime tratándose de magistrados que juramentaron al asumir sus cargos como congresistas.

En contradicción con la Ley 27375, el Congreso de la República aprobó posteriormente la Ley 27508, que modificó el artículo 1 del Decreto Legislativo 560 – Ley del Poder Ejecutivo con la finalidad de habilitar a un exPresidente del Congreso para que continúe ejerciendo las «funciones» de Presidente de la República durante dos días adicionales – 27 y 28 de julio de 2001 – no obstante ya no tener la condición de congresista ni el cargo de Presidente del Congreso. Esto era contrario a lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución, incurriendo así en inconstitucionalidad. Más aún, la aprobación de esta ley demuestra que Paniagua carecía de facultades para ejercer las «funciones» presidenciales esos dos días.

La Ley 27508 fue una norma modificatoria de la Ley del Poder Ejecutivo de 1990, de manera que cuando esta última fue sustituida por la Ley 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo de 2007, que dispuso expresamente la derogatoria del Decreto Legislativo 560, la habilitación consignada en la Ley 27508 quedó irremediablemente eliminada del espectro normativo nacional desde el día siguiente de la publicación de la Ley 29158, el 20 de diciembre de 2007. La Ley 29477, mencionada en el Comunicado que la Oficialía Mayor del Congreso publicó el 28 de julio de 2021, no derogó la Ley 27508 sino que simplemente la incluyó en una relación de normas que habían sido previamente derogadas, tácita o expresamente, a efecto de dar inicio a un proceso de consolidación del espectro normativo peruano.

La sucesión presidencial regulada en el artículo 115 de la Constitución fue aplicada en solo dos oportunidades, en 2000 y 2020, es decir con un intervalo de veinte años entre sí, y de manera parcial, pero nada permite suponer que no vuelva a ser aplicada en un futuro próximo. Por tal motivo, resultaría conveniente completar su regulación modificando la redacción del citado artículo constitucional con el texto propuesto en el presente escrito, a fin de asegurar el cabal cumplimiento de la voluntad del constituyente al redactarlo y evitar así eventuales crisis políticas que pueden ser tan perjudiciales como innecesarias.