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El Tribunal Constitucional y el uso indebido de la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente

Publicado: 2020-11-29

Sumilla: El Tribunal Constitucional ha abdicado de su rol esencial de gran pacificador del orden público constitucional, dejando así la institucionalidad democrática y constitucional del Perú en situación de incertidumbre.

El lunes 9 de noviembre de 2020, al ser vacado Martín Vizcarra de la Presidencia de la República, se cerró el círculo que se abrió cuando Keiko Fujimori perdió la elección presidencial ante Pedro Pablo Kuczynski, en junio de 2016. Fuerza Popular nunca aceptó esa derrota e hizo todo lo posible, abusando de sus 73 curules en el Congreso, para eliminar primero al ganador de dicha elección presidencial y, posteriormente, a su primer vicepresidente, quien lo sucedió a raíz de la renuncia del primero. A mitad del camino, la segunda vicepresidenta renunció a su cargo en el contexto de la disolución del Congreso que tuvo lugar el 30 de setiembre de 2019.  

Así, a menos de seis meses de las elecciones generales, que ya habían sido convocadas, y a menos de nueve meses de la instalación del nuevo gobierno, los tres integrantes de la plancha que ganó las elecciones de 2016 habían desaparecido del horizonte. Pero Fuerza Popular, que inició la guerra política contra Kuczynski y la apoyó decididamente contra Vizcarra, se fue debilitando paulatinamente y no pudo impedir la referida disolución del Congreso. Al mismo tiempo, fue quedando en evidencia la incapacidad de Fuerza Popular de administrar constructivamente el enorme poder político que recibió inicialmente del electorado.

En el mismo Decreto Supremo mediante el cual dispuso la disolución del Congreso, el Presidente de la República convocó a elecciones parlamentarias para completar el periodo constitucional del Congreso disuelto. Dichas elecciones tuvieron lugar el 26 de enero de 2020 y los flamantes legisladores tomaron posesión de sus curules el 26 de marzo último, conscientes de que sería un Congreso corto, de un poco menos de año y medio. Lo importante era restablecer un equilibrio de poderes que le permitiese al Perú volver a transitar por una senda plenamente democrática hacia los comicios de 2021 y la instalación de un nuevo gobierno que habría de conducir los destinos del país, durante los cinco años siguientes, a partir del 28 de julio entrante.

Pero nadie contaba con la astucia de la bancada de Unión por el Perú (UPP) y de su líder máximo, que purga una condena por el «Andahuaylazo». El 10 de setiembre presentó una primera moción de vacancia presidencial por incapacidad moral permanente y el entonces Presidente Vizcarra intentó defenderse recurriendo al Tribunal Constitucional (TC), interponiendo el 14 de setiembre una demanda competencial y solicitando una medida cautelar. Si bien la demanda fue admitida a trámite el 17 de setiembre, la cautelar fue rechazada. El procedimiento de vacancia siguió su curso pero, finalmente, no prosperó debido a unas llamadas telefónicas que habrían sido hechas desde la Presidencia del Congreso a altos mandos de las Fuerzas Armadas. Producida la votación el 18 de setiembre, la moción solo recibió 32 votos y quedó en nada. El 20 de octubre, sin embargo, UPP volvió a la carga y presentó una segunda moción de vacancia contra Martín Vizcarra.

La Moción de Orden del día No. 12684

Si uno examina la Moción de Orden del día No. 12684, que propone declarar la incapacidad moral permanente del Presidente de la República y, consecuentemente, despojarlo de su alta investidura, se podrá observar que su punto de partida es nada menos que el «testimonio de un colaborador eficaz por el caso de sobornos efectuados por la empresa Odebrecht, donde se encontraría involucrado el presidente de la República Martín Vizcarra Cornejo cuando fue Gobernador Regional de Moquegua durante el período del 01 de enero del 2011 al 31 de diciembre 2014», tal como habría sido hecho público por «un medio de prensa escrita de circulación nacional».

Hay dos puntos que llaman de inmediato la atención. El primero, que se trata de un «testimonio de un colaborador eficaz», lo que parece darle alguna solidez a la denuncia; y el segundo que se trata de hechos ocurridos, supuestamente, cuando Martín Vizcarra era Gobernador de Moquegua, es decir algunos años antes de haber asumido la Presidencia de la República. Empecemos por esto último.

En efecto, aun cuando los cargos imputados al entonces presidente Vizcarra hubieran sido cometidos antes de su elección a la primera magistratura del país, todo acto de corrupción debe ser siempre investigado y quien lo hubiera perpetrado sometido a la justicia. Sin embargo, si tales actos fueron cometidos entre el 2011 y el 2014, es de presumir que la Fiscalía de la Nación ya habría encontrado algo que sustente una acusación. Y de hecho Vizcarra señaló, en su presentación ante el Congreso del día 9 de noviembre, que se le había citado a la Fiscalía en etapas preliminares de una investigación pero que no existe prueba fehaciente alguna. Pero sea como fuere, a falta de tales pruebas y de una acusación penal formal en curso, a Vizcarra le asiste siempre el derecho constitucional a la presunción de inocencia como a cualquier ciudadano.

Pero quizá lo más grave de esta moción de vacancia es el primer punto mencionado, el hecho de estar, supuestamente, sustentada en declaraciones de «colaboradores eficaces» que habrían sido publicadas en medios de prensa escrita «de circulación nacional». Sin embargo, si el lector pasa de la primera página de la moción en comentario podrá constatar que ninguna de estas declaraciones habría sido hecha por «colaboradores eficaces» sino tan solo por «aspirantes a colaborador eficaz». La diferencia entre ambos es fundamental y son, por consiguiente, términos que no pueden ser utilizados indistintamente, como si fueran sinónimos. 

¿Y cuál es esa diferencia? La respuesta es muy sencilla. Las declaraciones de los «colaboradores eficaces» son declaraciones que la fiscalía considera fidedignas y útiles al proceso en cuestión, lo que no ocurre con aquellas de los simples «aspirantes», al menos mientras la fiscalía realiza sus investigaciones y verificaciones. En otras palabras, ninguna de las declaraciones que sustentan la moción de vacancia en comentario habrían sido previamente consideradas por la fiscalía y, naturalmente, tampoco constituirían indicios serios. En días recientes, inclusive, se ha difundido la noticia que algunas de esas declaraciones habrían sido inducidas indebidamente por miembros inescrupulosos del Ministerio Público, con lo cual podrían quedar invalidadas.

Todo esto nos lleva a otro punto de no menor importancia. ¿Cómo puede alguien defenderse de alegaciones basadas en informaciones que no han sido debidamente consideradas por la autoridad competente y que, por consiguiente, bien podrían ser invenciones políticamente motivadas? 

Sin lugar a dudas, toda alegación sobre la supuesta comisión de actos delictivos debería ser debidamente investigada por el Ministerio Público a efecto de sancionar a quienes fuesen responsables de tales delitos y hacer, así, justicia. Pero tales alegaciones deberían satisfacer ciertos requisitos mínimos antes de poder desencadenar una investigación y esto con mayor razón en el caso de las informaciones proporcionadas por «aspirantes a colaborador eficaz», que solo buscan mejorar su situación judicial. 

Y esto es importante porque lo está en juego es, precisamente, el legítimo derecho a la defensa, que es un elemento esencial de lo que se conoce por el «debido proceso». Todo ciudadano tiene el derecho a defenderse de manera efectiva ante cualquier tipo de acusación.

El Congreso declara la vacancia de la Presidencia de la República

Se ha dicho con acierto que el procedimiento parlamentario de vacancia presidencial no es un proceso judicial sino político y que lo que cuenta, en última instancia, son los votos. Esto es cierto, sí, ma non troppo…. El Congreso de la República no es una sede judicial ni podría pretender sustituirse al Poder Judicial. Pero eso no puede querer decir que el Presidente de la República no tenga una posibilidad de defenderse de manera real y efectiva en el marco de un proceso de vacancia.

Si fuera únicamente una cuestión de votos, lo que Presidente diga en su defensa durante el proceso sería absolutamente irrelevante en el caso que la decisión de la mayoría de congresistas ya hubiese sido tomada y sumasen un número de votos suficientes para aprobar la vacancia. Recordemos que el Reglamento del Congreso, que tiene fuerza de ley, dispone en su artículo 89-A, inciso c), que «el Presidente de la República cuya vacancia es materia del pedido puede ejercer personalmente su derecho de defensa o ser asistido por letrado, hasta por sesenta minutos». Si fuese solo una cuestión de votos, esta disposición sería letra muerta, y un Presidente podría ser vacado en flagrante violación a su legítimo derecho a la defensa y al debido proceso.

Pues eso mismo es lo que ocurrió aquel lunes 9 de noviembre de 2020. Martín Vizcarra fue vacado por incapacidad moral permanente por 105 votos, 19 en contra y 4 abstenciones. En su alegato de defensa ante el Pleno del Congreso, Vizcarra preguntó «si es válido o no tramitar un procedimiento de vacancia sobre la base de los hechos que no han sido probados o que no se tengan certeza que hayan ocurrido».

La pregunta no era impertinente, puesto que, como ya vimos, la moción de vacancia en comentario estaba basada en informaciones no corroboradas de simples «aspirantes» a colaborador eficaz aparecidas en artículos periodísticos y no en informaciones debidamente verificadas. Y si uno escuchaba atentamente el debate ese día, los congresistas sustentaban sus intervenciones, ora apasionadas ora altisonantes, sugiriendo que las declaraciones que figuran en la moción de vacancia constituían hechos incontrovertibles que no podían ser ignorados. Los dados estaban echados…

El régimen de Merino busca desistirse de la demanda competencial

El 11 de noviembre, al día siguiente de la juramentación solemne del congresista Merino como flamante – aunque breve – Jefe de Estado, el Procurador del Congreso de la República hizo llegar al TC su alegato de respuesta a la demanda competencial que interpuso el entonces Presidente Vizcarra en relación con la primera moción de vacancia y que, como se he mencionado, fue admitida a trámite, quedando pendiente el pronunciamiento de fondo respectivo.

El citado Procurador argumentó que, al haber tenido lugar la votación del 18 de setiembre en el Congreso y no haberse alcanzado los votos suficientes para vacar al presidente, se había producido una sustracción de la materia y que, por consiguiente, un eventual pronunciamiento del Congreso carecía de sentido: «el TC debería declarar la conclusión del presente proceso competencial sin pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, al haberse verificado la sustracción de la materia».

Coincidentemente, la entonces flamante – e igualmente breve – Ministra de Justicia habría intentado promover el desistimiento de la demanda competencial o plantear la sustracción de la materia. Esto no era de extrañar. Al asumir el Presidente del Congreso las «funciones» del Presidente de la República, «demandante» (Ejecutivo) y «demandado» (Legislativo) se habían transformado en una sola y misma persona, y al congresista Merino no le podía interesar que el TC se pronuncie en contra de la constitucionalidad de la vacancia, dejándolo así sin piso.

El fin del régimen de Merino

Todos conocemos las movilizaciones masivas, mayoritariamente de jóvenes, que empezaron el viernes 13 de noviembre, prácticamente en todo el país e inclusive en diversas ciudades en el extranjero, y que fueron in crescendo hasta que el congresista Merino no tuvo más remedio que renunciar como Presidente de la República, el domingo 15. Por desgracia, la victoria de los manifestantes, que resistieron valientemente la represión policial, se vio ensombrecida por una multitud de heridos y enlutada por la muerte de dos jóvenes. 

El Congreso de la República aceptó de inmediato la renuncia de Merino y se dio inicio a intensas negociaciones para elegir una nueva Mesa Directiva en el Congreso. Recordemos que, al no haber vicepresidentes, las «funciones» del Presidente de la República son asumidas por el Presidente del Congreso, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución.

El lunes 16 a mediodía, la ciudadanía recibía la noticia que la lista encabezada por el congresista Francisco Sagasti Hochhausler había sido elegida por una mayoría de 97 votos contra 26 y el flamante Presidente del Congreso asumió la Presidencia de la República al día siguiente. En contra, conviene no olvidar, votaron los quince congresistas de Fuerza Popular y la gran mayoría de congresistas de UPP. El martes 17, Sagasti prestó juramento como Presidente de la República en la sede del Congreso y al día siguiente recibió el juramento de sus flamantes ministros. El Perú había regresado al cauce de la legitimidad democrática.

La ponencia de la Presidenta del Tribunal Constitucional

Recordemos que la demanda competencial del Ejecutivo fue admitida a trámite por el TC el 17 de setiembre de 2020 con el voto favorable de todos los magistrados con la sola excepción del magistrado Blume, quien se pronunció por declararla improcedente, y se decidió encargar la redacción del borrador de sentencia – lo que se denomina ponencia – a la propia Presidenta del TC, la magistrada Ledesma Narváez.

En su ponencia, la magistrada Ledesma calificó la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente como un «mecanismo de control institucional» – no como un mecanismo de control político, como sostenía la defensa del Congreso – aplicable a casos en que el Presidente de la República observa un «comportamiento altamente reprobable e incompatible con la dignidad de la función». Señaló que los actos cuestionados del Presidente deben ser «hechos de la mayor gravedad que atentan contra los valores éticos comúnmente compartidos en nuestra sociedad, que deterioran en gran magnitud la dignidad presidencial y que hacen insostenible la permanencia en tan importante cargo público» y que, naturalmente, «estén claramente evidenciados ante la opinión pública».

Todo esto adquiere la mayor relevancia en el marco del legítimo derecho a la defensa y de las garantías del debido proceso. En un Estado de derecho como el nuestro, sería impensable, además de contrario a los valores constitucionales vigentes, que el Presidente de la República deba afrontar un proceso de vacancia en estado de indefensión. Los hechos imputados, señaló, deben ser «hechos claramente determinados», y no «hechos interpretables, sustentados únicamente en información periodística», condición indispensable para que «quien ejercía la Presidencia de la República pudiese ejercer una debida defensa a su favor». 

Más aún, agregó, es fundamental que «los hechos que dieron lugar al inicio del procedimiento de vacancia deban ser los mismos que sean materia del debate y votación por el Pleno del Congreso», lo que no ocurrió en el segundo procedimiento de vacancia, en que el debate «incluyó otros hechos, muchos de ellos en nada relacionados con los que se consignaron inicialmente en la aludida moción».

Por otro lado, la magistrada Ledesma observó que entre las dos mociones – la que fue rechazada el 18 de setiembre y la que fue aprobada 9 de noviembre – «existe una relación de identidad (naturaleza de los hechos, sujetos involucrados y competencias)», motivo por el cual consideraba que «el pronunciamiento de esta causa también alcanza a la Moción de Orden del Día 12684». Es muy cierto que solo la primera fue impugnada ante el TC y no la segunda, y que la primera fue rechazada con lo cual se produjo, como lo argumentó el Congreso, una sustracción de la materia, con lo cual ya no habría lugar para pronunciamiento alguno de parte de dicho Tribunal.

Pero no es menos cierto que lo está en juego no es tanto la situación de una persona individual – el señor Martín Vizcarra Cornejo – como la posibilidad que una competencia asignada a un órgano constitucional pudiera ser ejercida de manera indebida en desmedro del titular de otro órgano, lo que podría tener efectos adversos no solo en la separación de poderes sino también en las garantías del debido proceso. Es por ello que la magistrada Ledesma señaló que es la «necesidad de preservar el orden público y el adecuado equilibrio entre los actores políticos el que justifica la posibilidad de emitir un pronunciamiento de fondo a propósito de todos los actos desarrollados a partir de la presentación y admisión a trámite de la Moción de Orden del Día 12684».

Por tales consideraciones, la magistrada concluyó su ponencia proponiendo a sus colegas «declarar FUNDADA en parte la demanda competencial y, en consecuencia, declarar que el Poder Legislativo ha hecho un uso indebido de su competencia respecto a la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral», pero sin por ello ordenar la reposición del señor Vizcarra Cornejo a la primera magistratura. 

Propuso asimismo, entre otros, ordenar «que el procedimiento de vacancia se realice respetando escrupulosamente garantías del debido procedimiento tales como: i) que los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta deben ser los mismos desde el inicio hasta el fin del respectivo procedimiento; ii) que los hechos denunciados sean examinados por una Comisión de Investigación, la que presenta un informe dentro del plazo que fije el Pleno del Congreso; y, iii) que se otorgue el tiempo y los medios necesarios para la preparación de la defensa de quien ostente la Presidencia de la República»; y, finalmente, «que la votación para proceder a declarar la vacancia por la causal de permanente incapacidad moral deba ser igual o mayor a los 4/5 del número legal de Congresistas». La idea era asegurar que esta competencia no sea usada en lo sucesivo de manera indebida y, por ello, inconstitucional.

La sentencia final del TC

El jueves 19 de noviembre, finalmente, el Pleno del TC pudo debatir la ponencia en comentario y decidió por mayoría de cuatro contra tres declarar improcedente la demanda, lo que no significa, en absoluto, que el TC hubiera declarado, formal e institucionalmente, que la vacancia del entonces presidente Vizcarra había sido un acto constitucional.

El TC simplemente optó por no entrar al fondo de la demanda, amparándose en el argumento formal de la sustracción de la materia, olvidando que «el juez constitucional goza de una razonable valoración en la adecuación de toda formalidad a los fines de los procesos constitucionales, de manera tal que, en ningún caso, la supremacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales quede subordinada al respeto de las formas por las formas». (STC Exp. 0005-2005-CC, Fund. Jur. 7)

En buena cuenta, el supremo intérprete de la constitucionalidad abdicó así – gracias al voto de los distinguidos magistrados Blume, Ferrero, Miranda y Sardón – de su rol esencial de gran pacificador del orden público constitucional en conjunto, que defendió con tanto acierto en la citada sentencia del 2005, dejando la institucionalidad democrática y constitucional del Perú en situación de insoslayable vulnerabilidad.

Por una simple cuestión de votos, esos cuatro magistrados impidieron que el TC pueda evaluar si los dos procedimientos de vacancia presidencial fueron llevados a cabo respetando escrupulosamente las garantías del debido proceso y el derecho a la defensa del Presidente de la República imputado, tema esencial de fondo que debió ser dilucidado.

Esperemos, sin embargo, que futuros congresistas no vuelvan a hacer un uso indebido de su facultad de declarar la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente, de suerte que la ciudadanía no se vea otra vez en la imperiosa necesidad de salir a las calles a reclamar justicia, ante el inexcusable silencio del TC, poniendo su vida en peligro tanto por eventuales actos de represión policial como por la posibilidad de sucumbir ante el COVID-19, que viene generando los estragos que todos conocemos en nuestro país.


Escrito por

Hubert Wieland Conroy

Magister en Derecho Constitucional. Diploma de Estudios Superiores en Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra.


Publicado en

La pluma inquieta

Reflexiones constructivas sobre temas diversos.