Sumilla: La idea de crear un distrito electoral para residentes en el extranjero carece de sustento constitucional y refleja un desconocimiento total del predicamento de nuestros connacionales fuera del país.

Nuevamente ha vuelto al debate el deseo de algunas agrupaciones políticas de crear un distrito electoral para los peruanos que residen fuera del país y la Comisión de Constitución y Reglamento optó por recoger este guante, aprobando por mayoría, en su Octava Sesión Ordinaria celebrada el 16 de junio de 2020, un dictamen recomendando su creación y asignándole dos escaños. Esto significa que cada cinco años, dos de los miembros del Congreso de la República serán peruanos que no tienen su domicilio en el territorio nacional sino en algún país donde han creído vivir mejor que en el suyo propio.

Con esta decisión, la Comisión de Constitución manifiesta haber buscado corregir el error que el Congreso anterior cometió al eliminar la frase «los electores residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Lima» del artículo 21 de la Ley Orgánica de Elecciones, que dividía el territorio nacional en 25 distritos electorales, mediante la aprobación de la Ley 30996, con lo cual los votos emitidos por los peruanos en el exterior no serían computados en ninguno de los distritos electorales. Pero el error no fue solo del Legislativo, sino también del Ejecutivo, que no lo advirtió.

Pero si el actual Congreso quisiese realmente corregir el error de su antecesor, bien haría en limitarse a restituir la frase omitida en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Elecciones y en enviar al archivo la peregrina idea de crear un distrito electoral para los peruanos residentes en el exterior, pues con ella se estaría cometiendo un error aún mayor que el Congreso anterior cometió al aprobar la Ley 30996. En efecto, como se verá a continuación, este dictamen de la Comisión de Constitución refleja un conocimiento muy pobre tanto de las normas constitucionales que regulan la representación política como de las realidades en que viven nuestros connacionales en el exterior. Veamos.

Representación política

Los congresistas representan a la Nación, tal como lo dispone expresamente el artículo 93 de la Constitución. Y si bien el concepto de Nación puede ser definido de muchas maneras y que la Constitución no consigna ninguna definición en particular, no sería erróneo afirmar que la Nación es, necesariamente, una sola y está compuesta, naturalmente, por todos los peruanos y peruanas, indistintamente de su lugar de residencia.

Esto quiere decir que los peruanos que, por algún motivo u otro, hubieran optado por emigrar y residir en el extranjero, son tan peruanos como aquellos que han preferido quedarse a vivir en el territorio nacional y forman parte a igual título de la Nación peruana. Por otro lado, si dicho precepto constitucional estipula que los congresistas representan a la Nación y que, como se acaba de señalar, la Nación es una sola y está compuesta por la totalidad de esa gran familia de peruanos y peruanas, queda también en evidencia que los congresistas también representan, necesariamente, a los peruanos y peruanas que residen en el exterior.

En efecto, los congresistas representan a la totalidad de la Nación, puesto que si así no fuere, el articulo 93 estipularía que los congresistas representan a sus distritos electorales, y en cuyo caso cada congresista individual representaría al distrito electoral con cuyos votos fue elegido congresista. Pero no, eso no es lo que señala el citado precepto constitucional. El artículo 93 no dispone que los congresistas representan a sus distritos electorales, sino que dispone expresamente que los congresistas representan a la Nación. Por consiguiente, el referido artículo constitucional sólo puede ser correctamente interpretado en el sentido que el cuerpo integrado por todos los congresistas representa a otro cuerpo – la Nación – integrado por todos los peruanos y peruanas.

No cabe, pues, pensar que los congresistas actualmente en funciones representan únicamente a aquella parte de la Nación que reside en el territorio patrio. El énfasis no está de más: los 130 congresistas representan siempre a toda la Nación peruana, indistintamente del lugar de residencia de los peruanos y peruanas.

Derechos políticos

En su dictamen, la Comisión de Constitución señala con acierto que «la condición de vivir en el exterior no menoscaba la ciudadanía» y que «el ejercicio del derecho al sufragio de los electores peruanos en el extranjero es amplio y se encuentra amparado en la Constitución Política y en la legislación que la desarrolla», sin dejar de reconocer que actualmente «se encuentra mermado por la falta de determinación de la circunscripción a la que se le asignará su votación», debido precisamente al error cometido con Ley 30996.

Por otro lado, señala que, «si bien es cierto que los electores peruanos residentes en el extranjero pueden ejercer las dos caras del derecho al sufragio, pues nada impide que voten y a su vez se presenten como candidatos a través de los partidos políticos, se encuentran en desigualdad de condiciones respecto a los candidatos con residencia en el país, pues su vida se desarrollo fuera de sus fronteras, no son conocidos en la esfera pública peruana y muchas veces no hacen vida partidaria activa».

Y anuncia como gran conclusión que «la acción afirmativa que equipara tal desigualdad es la creación de una o más circunscripciones electorales que reúnan tales características, y pueden competir entre ellos para acceder a un puesto de poder que les permita canalizar las demandas y necesidades de los connacionales que representan», con lo cual cree además corregir el error de la Ley 30996.

Dejando de lado el hecho que los congresistas no «representan» a sus electores sino que contribuyen colectivamente a «representar» a la Nación como un todo y siempre en el ejercicio de sus funciones, el gran sustento de la Comisión de Constitución de su propuesta parece ser la necesidad de asegurar que los peruanos que residen en el exterior puedan candidatear en igualdad de condiciones que sus connacionales que no han salido del país.

Pero, ¿es esto así? ¿permitirá real y efectivamente la creación de un distrito electoral de dos curules que un candidato en el extranjero compita por un escaño en igualdad de condiciones que un candidato en el territorio nacional? La respuesta está en un examen del predicamento de un peruano residente en el exterior que decidiera postular a uno de los dos escaños del proyectado distrito electoral, examen que los distinguidos congresistas que integran la Comisión de Constitución parecerían no haber hecho.

El problema de la desigualdad de los candidatos en el exterior

La Comisión de Constitución señala en su dictamen que el padrón electoral está compuesto por 24 millones 799 mil 384 electores, de los cuales 23 millones 825 mil 154 (96.07%) residen en el territorio nacional y 974 mil 230 (3.93%) en el exterior. Si uno compara estas cifras con el número de electores en cada distrito electoral en el territorio nacional, se verá que hay casi tantos electores afuera del país como en Lambayeque, Cusco o Junín. A cada uno de estos distritos se les ha asignado 5 escaños mientras que al distrito electoral compuesto por la totalidad de los peruanos en el exterior tan solo 2 escaños. Por otro lado, mientras que en cada uno de los distritos nacionales citados los electores están concentrados en una sola región o departamento, en el distrito electoral en el exterior los electores están repartidos en cinco continentes.

Ahora bien, si un peruano desea postular al Congreso, tendrá que hacer campaña para obtener la mayor cantidad de votos, como es de imaginar. Y es aquí donde empieza el problema. Si el candidato reside en países con una población numerosa de electores como EEUU (304 mil 727), España (145 mil 645) o Argentina (141 mil 586), estará en condiciones sustancialmente mejores que un candidato residiendo en países de menor población electoral, en términos comparativos, como Alemania (9 mil 348), Suiza (7 mil 457) o México (5 mil 292); o en países de escasa población electoral como Uruguay (1 mil 407), Austria (841), Gran Bretaña (834) o Dinamarca (493). Y no hablemos ya de países en un continente como África, que tiene apenas (312) electores peruanos.

No olvidemos que el dictamen de la Comisión de Constitución está basado en un afán de garantizar la igualdad de condiciones entre candidatos, y aunque solo menciona específicamente la desigualdad entre candidatos en el exterior y candidatos en el territorio nacional, es obvio que, por un mínimo de coherencia lógica, también debe tener en mente evitar una desigualdad entre diversos candidatos en el exterior, lo que resulta a todas luces imposible con solo ver las cifras de la cantidad y distribución geográfica de los electores en el exterior. Un candidato en Rumanía (81), India (46), Marruecos (34) o Belice (6) jamás podrá competir en igualdad de condiciones que uno en España (145 mil 645), Argentina (141 mil 586) o Chile (113 mil 083). El principio de igualdad de condiciones entre candidatos dentro y fuera del territorio nacional, así como entre candidatos en el extranjero, es simplemente letra muerta.

Y si a este cuadro se le agrega los costos que los candidatos normalmente enfrentan para hacer llegar sus propuestas a todos sus potenciales electores, cuando no para desplazarse personalmente y generar contactos y simpatías de primera mano, la situación de desigualdad será aún más flagrante, y los más favorecidos serán siempre los candidatos que residen en lugares de mayor densidad de población peruana como las mencionadas. Por otro lado, las condiciones socioeconómicas de los candidatos pueden variar sustancialmente dependiendo de una diversidad de factores, lo que naturalmente podría incidir en percepción de la problemática de los peruanos en el exterior y, por ello, en la naturaleza de las propuestas políticas que sería ofrecidas a los potenciales votantes.

Desde esta perspectiva, consecuentemente, la creación de un distrito electoral de apenas dos escaños para una población electoral tan numerosa pero distribuida de manera tan desigual bajo todo punto de vista en los diversos continentes del planeta simplemente no llega ni mínimamente a resolver el problema de la desigualdad entre candidatos que sustenta el dictamen en comentario de la Comisión de Constitución.

El problema de representación de los candidatos en el exterior

Pero hay además un serio problema de representación. El dictamen de la Comisión de Constitución señala que los electores peruanos residentes en el extranjero «deben ser representados por representantes que provengan de su mismo seno» porque es importante «que se vean reflejados en ellos, que los electos “describan” en su propio comportamiento, agenda y demandas las necesidades del grupo que representan». Este razonamiento, huelga señalar, se basa en la premisa que todos los electores tienen algo en común que les permite percibirse como un solo grupo.

Ahora bien, ¿es razonable pensar los peruanos residentes en países de América del Sur podrían sentirse identificados con aquellos que residen en América del Norte, en África o en Asia, y percibirse como un solo grupo? Lo más probable es que lo único que tengan en común es que ya no viven en el Perú y que sus condiciones de vida varíen de manera considerable dependiendo de su nivel socio-económico y de las características propias de cada sociedad, que naturalmente varían también de continente a continente. Sería, pues, muy difícil que un peruano residente en un país europeo se sienta «representado» por un congresista residente en un país asiático, africano o centroamericano.

Pero eso no sería todo. Una vez elegidos los dos congresistas residentes en el exterior, ¿continuarán residiendo en el exterior? ¿O tendrían que migrar al Perú mientras dure su mandato parlamentario? ¿Vendrían solos o con sus familias respectivas? ¿O vendrían al Perú únicamente durante las legislaturas? Sea como fuere, lo que resulta evidente es que los dos congresistas elegidos en el exterior se verían en la obligación de ausentarse de sus lugares de residencia en el extranjero por períodos más o menos extendidos, desvinculándose así, paulatina pero inevitablemente, de la realidad socio-política de sus electores.

El costo-beneficio

Desde una perspectiva de costo-beneficio, el presente dictamen concluye que la creación del nuevo distrito electoral con dos escaños «no representa mayor gasto para el tesoro público» y que el costo de la organización de elecciones en el exterior «es parte del presupuesto para las elecciones periódicas». Y si bien es muy cierto que los procesos electorales en sí no irrogarían gastos adicionales al erario nacional, la situación podría ser bastante distinta una vez elegidos dos flamantes congresistas entre los peruanos residentes en el exterior.

En primer lugar, el dictamen no prevé absolutamente nada sobre la frecuencia con la que los dos flamantes congresistas vendrían al Perú para asistir a las sesiones de las diversas comisiones y del Pleno durante su mandato parlamentario, pues trasladarlos durante toda la extensión de dicho mandato les haría perder su condición de «residentes en el exterior». Esos desplazamientos, obviamente, tendrían un costo que variaría en función de la frecuencia de los desplazamientos y del continente donde resida el congresista. Y la pregunta es muy clara: ¿cómo se financian esos desplazamientos? La respuesta más probable sería igualmente clara: del presupuesto del Congreso.

En segundo lugar, tampoco se prevé en el referido dictamen dónde habrán de vivir ambos congresistas, máxime si habrían de venir con sus respectivas familias, durante su mandato parlamentario. ¿Sería razonable exigirles que asuman el costo de esos alquileres con sus sueldos? ¿O sería más razonable asignarles una cantidad mensual para tal efecto? En este último caso, obviamente, el costo tendría que ser asumido por el presupuesto del Congreso, que tendría que sufrir un aumento proporcional.

En tercer lugar, el continente en el cual sean residentes ambos congresistas incidirá mucho en el costo de la semana al mes que dichos congresistas deberán pasar en sus «distritos electorales» para ejercer su «función de representación» en cumplimiento del artículo 23, inciso f) del Reglamento del Congreso. Y como el nuevo distrito electoral que la Comisión de Constitución propone crear abarca los cinco continentes, no habría motivo que impida que ambos congresistas decidan pasar una semana al mes visitando diversas ciudades no sólo del continente en que residen sino también de los demás continentes, lo que podría significar un gasto de proporciones considerables.

(Esta supuesta «función de representación», cuyo ejercicio es financiado por el presupuesto del Congreso, está en flagrante contradicción con el artículo 93 de la Constitución vigente, tal como se ha explicado al inicio de esta nota. Es por ello inconstitucional y debería ser eliminada.) *  

A modo de conclusión

Este breve análisis pone en evidencia que el dictamen de la Comisión de Constitución que recomienda la creación de un nuevo distrito electoral para los peruanos residentes en el extranjero carece de un sustento constitucional razonable en la medida que ignora el significado de los conceptos de Nación y representación plasmados en el artículo 93 de la Constitución vigente, y debería ser archivado junto con todos los proyectos de ley similares.

Los 130 congresistas que actualmente integran el Congreso de la República representan a toda la Nación peruana, indistintamente del lugar de residencia de los peruanos y peruanas, y no únicamente a aquella parte de la Nación que reside en el territorio patrio. Los congresistas no representan a los distritos electorales con cuyos votos fueron elegidos, sino a la Nación como un todo y siempre en ejercicio de sus funciones.

El problema de la representación política en el Perú no se deriva necesariamente del número de congresistas ni del lugar de residencia de éstos, sino de su habilidad de pensar crítica y constructivamente en los problemas del Perú, y de hacer propuestas legislativas creativas y viables en beneficio de la Nación en su conjunto.

Por otro lado, la creación de dicho distrito electoral no significará la eliminación supuestamente buscada de la desigualdad existente entre candidatos que residen en el territorio nacional y aquellos que residen en el exterior, y menos aún entre candidatos residentes en el extranjero que competirían por los dos escaños del referido distrito electoral, poniendo en evidencia un total desconocimiento de la rica gama de situaciones que enfrentan los peruanos en el extranjero.

Finalmente, el problema creado por el anterior Congreso puede ser fácilmente corregido reintegrando simplemente al artículo 21 de la Ley Orgánica de Elecciones el texto que fue eliminado por la Ley 30996 o habilitando a los electores en el exterior a votar por candidatos que provengan de los lugares de nacimiento de dichos electores o habilitándolos a votar por candidatos de cualquiera de los distritos electorales vigentes.


* Ver también:

La semana de representación ¿es constitucional?