Sumilla: El TC debería aprovechar su próxima sentencia sobre la demanda competencial de la Comisión Permanente para corregir el error que cometió en su sentencia sobre la cuestión de confianza.

El Perú se encuentra ya en modo «fiestas de fin de año». Los árboles de Navidad y los nacimientos empiezan a proliferar en las casas, tiendas y oficinas públicas. Y mucha gente ya está pensando en qué regalos hacer y a qué fiesta ir para recibir el año nuevo. Atrás han quedado hechos políticos como el fiasco de la Comisión de Venecia, la disolución del Congreso de la República y la convocatoria a elecciones parlamentarias complementarias, la presentación de una contienda de competencia hecha por la Comisión Permanente del Congreso ante el Tribunal Constitucional y su admisión a trámite, y el fallo del mismo Tribunal que significó la reciente excarcelación de la señora Keiko Fujimori.

Iniciado el año 2020, el modo «fiestas de fin de año» dará paso al modo «¿por quiénes votamos ahora?» en las elecciones para el Congreso que tendrán lugar el domingo 26 de enero. Se puede fácilmente prever que muchos nos veremos bombardeados por la típica propaganda electoral y los no menos típicos programas de análisis político, amén de dedicarle algún tiempo a analizar nosotros mismos las diversas listas de candidatos para determinar por quién no votar, siempre con el ya tradicional criterio de optar por el menos malo.

Pero hay un evento que deberá tener lugar durante ese mismo mes de enero de 2020, aunque no se sabe a ciencia cierta si antes o después de las elecciones: la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la contienda de competencia de la Comisión Permanente del Congreso de la República, que sin duda marcará un hito de la mayor importancia de la historia política peruana y, es de esperar, proponga pautas claras y razonables para el futuro. Como se verá a continuación, nuestra Constitución contiene instituciones que provienen de formas de gobierno distintas – presidencialismo y parlamentarismo – que podrían no ser completamente compatibles entre sí. Veamos.

Presidencialismo versus parlamentarismo

Lo primero que se debe tener en cuenta es que la forma de gobierno en el Perú es esencialmente presidencialista. El poder ejecutivo es ejercido por el Presidente de la República, quien es elegido por voto popular directo, de manera análoga que el Congreso de la República, que ejerce el poder legislativo. Y si bien ambos son elegidos por voto popular, el Presidente es elegido en dos vueltas, salvo que obtenga una mayoría absoluta en la primera vuelta, mientras que el Congreso es elegido en una sola vuelta. Pero lo esencial es que ambos órganos – el Presidente de la República y el Congreso – tienen igual representatividad y legitimidad democrática, que extraen directamente del voto popular.

En el parlamentarismo, la figura es completamente distinta. El poder ejecutivo es ejercido por el líder del partido o coalición de partidos que detentan la mayoría en el Parlamento y es denominado Jefe de Gobierno. El Parlamento es elegido directamente por el pueblo y es, por ello, el único depositario de la representatividad y legitimidad democráticas. Además del Jefe de Gobierno, en el parlamentarismo suele haber también un Jefe de Estado, quien puede ser el monarca, en el caso de monarquías constitucionales como el Reino Unido de Gran Bretaña, España o Suecia, o un Presidente elegido por el Parlamento o directamente por voto popular, pero siempre sin un poder político real. Sus funciones suelen ser esencialmente protocolares.

Así, mientras que el poder ejecutivo en el parlamentarismo es ejercido por el Jefe de Gobierno y no por el Jefe de Estado, en el presidencialismo el Presidente de la República es simultáneamente Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.

La separación de poderes

Esta diferencia de representatividad y legitimidad democráticas es esencial para entender cabalmente el principio de separación de poderes en las dos formas de gobierno. En el presidencialismo, como es el caso peruano, los dos órganos del Estado – ejecutivo y legislativo – gozan de igual representatividad y legitimidad democráticas, motivo por el cual pueden mantener una relación de autonomía recíproca entre sí, lo que no implica, ciertamente, que no puedan coordinar y concertar, como bien ha señalado el Tribunal Constitucional.

Pero en el parlamentarismo no existe – ni puede existir – esa autonomía recíproca entre ambos órganos del Estado en la medida que el poder ejecutivo es ejercido  por el partido o coalición de partidos que tienen la mayoría en el Parlamento. En buena cuenta, si tanto el Ejecutivo como el Legislativo son controlados por el mismo partido o coalición de partidos que tienen mayoría en el Parlamento, queda en evidencia que no se puede hablar de separación de poderes en el parlamentarismo.

La cuestión de confianza

La cuestión de confianza es una institución que se encuadra y entiende perfectamente bien en el parlamentarismo, forma de gobierno en la que, como se ha señalado, tanto Ejecutivo como Legislativo están controlados por la mayoría parlamentaria. Esto significa, lógicamente, que el Jefe de Gobierno podrá gobernar siempre y cuando cuente con el respaldo de esa mayoría parlamentaria, es decir mientras tenga la confianza del Parlamento. Por consiguiente, esa confianza puede ser exigida por el Ejecutivo en cualquier momento y en relación con todos los asuntos que estime conveniente. Y no habiendo separación de poderes en el parlamentarismo, una cuestión de confianza puede ser planteada incluso en relación con propuestas normativas.

En un presidencialismo caracterizado por la separación de poderes, en cambio, la cuestión de confianza no tendría por qué existir, ni al inicio de las labores de un nuevo gabinete ni durante la gestión de un mandato presidencial. 

El partido que ganó las elecciones presidenciales con un programa político tiene toda la legitimidad democrática necesaria para llevar a cabo su plan de gobierno durante toda la duración de su mandato. La actuación política del Poder Ejecutivo no tendría por qué depender de una supuesta confianza del Poder Legislativo, pues ambos gozan de igual legitimidad democrática. En tal sentido, no tendría mayor sentido que un nuevo gabinete tenga que concurrir al Congreso para solicitar su confianza antes de empezar a gobernar. Esta solicitud inicial de confianza sí tiene sentido, en cambio, en el parlamentarismo, pues, como se ha visto, la legitimidad democrática del Poder Ejecutivo, incluyendo sus propuestas, depende en todo momento de la confianza del Parlamento.

La disolución del Parlamento

La disolución del Parlamento es otra institución típica del parlamentarismo. De naturaleza profundamente democrática, su razón de ser es someter los conflictos entre Ejecutivo y Legislativo al dictamen del pueblo cada vez que aquellos se tornan imposibles de ser resueltos por ambos órganos del Estado. No se trata, por cierto, de una medida destinada a «aniquilar» o «destruir» al Parlamento, sino, más bien, a renovarlo mediante una nueva elección. Lo usual es que el tema de la campaña electoral que sigue a una disolución tenga que ver con los asuntos que resultaron en esta última, de manera que se deberá entender que el pueblo le habrá dado la razón al partido que gane las nuevas elecciones.

El recurso a la disolución del Parlamento solo tiene pleno sentido en una forma de gobierno en que no existe la separación de poderes como en el parlamentarismo. En efecto, habida cuenta que en dicha forma de gobierno las esferas respectivas de competencias de ambos órganos del Estado – ejecutivo y legislativo – están estrechamente vinculadas por la mayoría parlamentaria que los controla, resulta evidente que podrían entrar en conflicto en relación con cualquier asunto, político o normativo, susceptible de afectar el equilibrio de fuerzas en el Parlamento. Y en caso de conflicto insalvable al interior de este último, solo quedaría el recurso a una disolución y nueva elección parlamentaria.

En un presidencialismo, en principio, la disolución del Parlamento no tendría mayor sentido en la medida que la acción de un poder del Estado no podría afectar aquella del otro poder debido a la vigencia del principio de separación de poderes.

El caso peruano

El Perú tiene una forma de gobierno originalmente presidencialista, pero modificada mediante la introducción de algunas instituciones propias del parlamentarismo. El Presidente de la República es elegido por sufragio popular directo y es, a la vez, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Al inicio de su gestión – y cada vez que se nombra a un nuevo gabinete – el flamante equipo ministerial debe concurrir al Congreso para plantear la cuestión de confianza antes de poder dar inicio a su actuación gubernamental. No podrá empezar a gobernar si el Congreso le niega su confianza.

Al mismo tiempo, el Poder Ejecutivo tiene la facultad de tomar la iniciativa y plantear la cuestión de confianza a nombre del Consejo de Ministros ante el Congreso de la República. Si la confianza le es denegada, se producirá la crisis total del gabinete, y si el Congreso le niega la confianza a dos Consejos de Ministros, el Presidente de la República quedará facultado para disolver el Congreso con cargo a convocar, mediante el mismo Decreto Supremo, a elecciones parlamentarias para completar el período interrumpido por dicha disolución.

Detengámonos primero en la cuestión de confianza. El origen en el parlamentarismo de esta institución ha sido expresamente reconocido por el Tribunal Constitucional en una sentencia de noviembre de 2018, precisamente sobre el «caso cuestión de confianza y crisis total de gabinete»: «la cuestión de confianza, propia de los modelos parlamentarios, fue introducida en el sistema presidencial peruano por la Constitución de 1933 (artículo 174)». (STC Exp. 0006-2018-PI/TC)

Pero el asunto crucial es determinar en relación con qué materias tiene el Ejecutivo facultad para plantear una cuestión de confianza. En la Constitución vigente, la cuestión de confianza aparece en el mismo capítulo que regula la «interpelación», la «responsabilidad política del Consejo de Ministros» y la «censura contra el Consejo de Ministros», es decir, en el capítulo VI del título IV (De la estructura del Estado) que regula las relaciones del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo. Esto sugiere, a todas luces, que el ámbito natural de la cuestión de confianza es la relación política entre ambos poderes del Estado.

Así lo señala expresamente el Tribunal Constitucional en la sentencia citada: «la cuestión de confianza, como institución cuyo ejercicio queda en manos del Ejecutivo, fue introducida en el constitucionalismo peruano como un contrapeso al mecanismo de la censura ministerial asignado al Poder Legislativo, por lo que debe ser entendida a partir del principio de balance entre poderes».

Agrega más adelante que dicho contrapeso debió ser reforzado y explica por qué: «a raíz de las numerosas censuras a ministros durante el primer gobierno de don Fernando Belaunde Terry (1963-1968), la cuestión de confianza fue reforzada en la Constitución de 1979, vinculándola a la facultad del Presidente de la República de disolver la Cámara de Diputados en caso negase ésta a tres Consejos de Ministros (artículo 227)». 

A la luz de estos argumentos, no parece caber duda que la cuestión de confianza, en la interpretación del Tribunal Constitucional, está referida exclusivamente a la confianza del Congreso en los Ministros o, en otras palabras, a asuntos de control político.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional se aparta más adelante de su razonamiento inicial y concluye, en la misma sentencia en comentario, que una norma que pretende establecer que «“no procede la interposición de una cuestión de confianza cuando está destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político”, resulta inconstitucional por contrariar el principio de balance entre poderes, pues restringe indebidamente la facultad de los ministros de poder plantear al Congreso de la República cuestiones de confianza en los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande, desnaturalizando así la finalidad constitucional de la referida institución y alterando la separación de poderes».

En realidad, al incluir en los alcances de la cuestión de confianza «la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo», lo único que el Tribunal Constitucional ha logrado en la práctica es alterar la separación de poderes y contrariar así el principio de balance de poderes, que es todo lo contrario a lo que buscaba conseguir con su sentencia.

En efecto, si el poder legislativo reside en el Congreso, tal como lo dispone expresamente el artículo 90 de la Constitución, resultaría claro que la facultad de aprobar leyes es potestad del Congreso y no del Ejecutivo, si bien este último está plenamente facultado para proponer leyes y para promulgarlas una vez aprobadas, así como para observarlas pero no para vetarlas. En el caso de proyectos de reforma constitucional, asimismo, puede presentarlos y debe promulgarlos, pero no los puede observar.

Por ello, hacer cuestión de confianza sobre proyectos normativos equivaldría, lógicamente, a una irrupción del Ejecutivo en las competencias del Legislativo en insoslayable desmedro del principio de separación de poderes y constituiría una alteración del balance de poderes a favor del Ejecutivo, máxime si el Legislativo puede ser disuelto si le deniega la confianza dos veces al Ejecutivo. Pero esto no sería responsabilidad del Ejecutivo, sino una simple consecuencia de la interpretación hecha por el Tribunal Constitucional sobre la cuestión de confianza en su sentencia de noviembre de 2018. 

Comentarios finales

La cuestión de confianza es una institución originaria de formas de gobierno parlamentarista en que no existe una separación de poderes toda vez que el Ejecutivo es controlado por el partido o coalición de partidos que tiene la mayoría en el Legislativo. En un presidencialismo como el peruano, sin embargo, la cuestión de confianza sí podría contribuir a la vigencia de los principios de separación y balance de poderes en la medida que se limite a constituir un contrapeso a la censura ministerial.

El recurso a la cuestión de confianza que el Poder Ejecutivo ha venido planteando recientemente en relación con proyectos normativos – con rango de ley y de reforma constitucional – tiene pleno respaldo en la interpretación hecha por el Tribunal Constitucional en su sentencia de noviembre de 2018 sobre el «caso cuestión de confianza y crisis total de gabinete», en que mezcló inadvertidamente, en sus conclusiones, el procedimiento de «control político» con «la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo», desconociendo así su propia argumentación inicial.

En realidad, la actuación del Ejecutivo se ciñó en todo momento, y de manera escrupulosa, al marco de los parámetros constitucionales fijados en aquel entonces por el Tribunal Constitucional, en su calidad de supremo intérprete de la Constitución.

La sentencia que deberá pronunciar sobre la contienda de competencia planteada por la Comisión Permanente del Congreso de la República constituye una oportunidad sumamente propicia para que el Tribunal Constitucional proceda a corregir el error incurrido en su sentencia de noviembre de 2018 en comentario y señale que, en lo sucesivo, las cuestiones de confianza deberán ser planteadas únicamente como «contrapeso al mecanismo de censura ministerial», restableciendo a plenitud los principios de separación y balance de poderes.

Una vez circunscrita la cuestión de confianza al tema de la «censura ministerial», ya no tendría objeto alguno elaborar sobre la manera cómo el Congreso de la República le transmite su confianza al Ejecutivo. Planteada una cuestión de confianza en los términos señalados, queda claro que dicha confianza solo podrá ser concedida o denegada de manera expresa mediante una votación en el Pleno. Ya no será posible concederla formalmente pero denegarla en los hechos, como ha ocurrido en un pasado no muy lejano.

Finalmente, no está de más anotar que el Tribunal Constitucional cumplió cabalmente su función pacificadora cuando decidió admitir a trámite la demanda competencial presentada por el Presidente de la Comisión Permanente del Congreso de la República, no obstante sus evidentes vicios formales, toda vez que dicha decisión contribuyó a bajar la tensión política del momento. Se espera que vuelva a cumplir la referida función pacificadora cuando resuelva la demanda competencial en comentario, declarándola ora infundada ora improcedente, para que el cronograma electoral establecido para las elecciones del 26 de enero de 2020 pueda ser debida y oportunamente cumplido.