Sumilla: La propuesta de reforma constitucional para adelantar las elecciones generales al 2020 se ajusta plenamente a las facultades constitucionales del Presidente de la República en materia de modificaciones constitucionales.

El día miércoles 31 de julio de 2019, el Presidente cumplió con el anuncio que hizo en su Mensaje a la Nación de hacía tres días y remitió al Congreso el proyecto de reforma constitucional 4637/2019-PE con el objeto de adelantar las elecciones generales un año, de manera que un nuevo Congreso y un nuevo Gobierno se instalen el 27 y 28 de julio de 2020, respectivamente. En su oficio de remisión, el Presidente destaca la importancia de su iniciativa y solicita que el Congreso «debata y apruebe la presente propuesta y sea inmediatamente consultada a la ciudadanía, por la vía del referéndum».  

Las voces de la oposición no se hicieron esperar y se elevaron raudas y airosas, señalando que la propuesta era inconstitucional, que el adelanto de las elecciones ya estaba previsto en la Constitución y había que ceñirse a dicho procedimiento, y que si el Presidente deseaba dejar de gobernar, solo tenía que renunciar y cederle el sillón presidencial a la segunda vicepresidenta. No ha faltado quien opine que el Presidente debe ser vacado del cargo por intentar cerrar el Congreso por la vía de un recorte de su mandato constitucional.

Una pregunta fundamental se impone: ¿tiene el Presidente de la República facultades constitucionales para plantear un adelanto de elecciones generales? Habida cuenta que la celebración de elecciones generales está expresamente regulada en la propia Constitución y que su adelanto implica, necesariamente, una modificación constitucional, la respuesta a nuestra interrogante solo podría estar en las mismas disposiciones constitucionales que establecen las facultades del Presidente de la República en materia de reforma constitucional. Veamos.

La reforma de la Constitución

La reforma de la Constitución está específicamente regulada por las disposiciones del Título VI de la Carta Magna, denominado precisamente «De la reforma de la Constitución». Este Título está integrado por un solo artículo, el artículo 206, que señala quiénes tienen iniciativa de reforma constitucional, qué limitaciones tiene el Presidente de la República en este ámbito y cuáles son los dos procedimientos alternativos mediante los cuales la Constitución en vigor puede ser modificada. Su texto es el siguiente: 

Artículo 206.- Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. 

La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la República.

La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral. 

Notemos de inmediato que este artículo constitucional estipula en primer lugar los dos procedimientos alternativos para modificar la Constitución y, acto seguido, señala que, una vez aprobado, un proyecto de reforma constitucional no puede ser observado por el Presidente de la República. Y en tercer lugar, consigna qué agentes tienen iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional, figurando en primer lugar el Presidente, siempre que cuente con la aprobación del Consejo de Ministros.

La participación del Presidente de la República

Concentrémonos primero en el Presidente de la República. En nuestro ordenamiento constitucional, no obstante su carácter marcadamente presidencialista, todos los actos del Jefe de Estado requieren de refrendación ministerial, sin lo cual serían nulos. En vista de la trascendencia de una reforma constitucional, la iniciativa presidencial con tal objeto debe contar con la aprobación de todos los ministros, es decir del Consejo de Ministros en pleno.

Por otro lado, el Presidente de la República no tiene facultades para observar una ley de reforma de la Constitución y se limita a promulgarla. Y no podría ser de otro modo, pues una reforma constitucional no es efectuada por el Congreso de la República en ejercicio de sus facultades legislativas, sino en ejercicio de las facultades constituyentes derivadas que le otorga el citado artículo 206. Así, el Presidente puede proponer una ley de reforma constitucional y debe promulgarla una vez aprobada, pero lo que no puede hacer es observarla, pues carece de facultades constituyentes que sí tiene el Congreso de la República.  

Como podemos apreciar, la imposibilidad de observar una ley de reforma constitucional debidamente aprobada es la única limitación sustantiva que el Presidente tiene en materia de reformas constitucionales, no hay otra, motivo por el cual queda así a su criterio político, y ciertamente al criterio político de su Consejo de Ministros, la conveniencia y oportunidad de presentar al Congreso tal o cual propuesta de reforma constitucional.

Los procedimientos de reforma constitucional

Pasemos ahora a los procedimientos de reforma. El artículo 206 de la Constitución consigna dos procedimientos alternativos y se debe entender que el primero es el principal. Según éste, toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso por una mayoría absoluta del número legal de sus miembros, es decir 66 votos a favor, y ratificada mediante referéndum, es decir votación popular. Y según el otro, el segundo, se puede omitir el referéndum si el Congreso aprueba el proyecto en dos legislaturas ordinarias sucesivas y con una votación superior a los dos tercios en cada caso.

Notemos que cada procedimiento implica una aprobación y una ratificación. En el primero, el principal, la aprobación es efectuada por el Congreso y la ratificación, por la ciudadanía en una votación popular. En el segundo, en cambio, tanto la aprobación como la ratificación son efectuadas por el mismo Congreso de la República, siempre que ambos actos tengan el respaldo de una mayoría superior a los dos tercios y en dos legislaturas ordinarias sucesivas. La opción entre uno u otro procedimiento dependerá, naturalmente, del número de votos favorables que un proyecto pueda generar.

Observemos también, finalmente, que este artículo constitucional dispone expresamente que «Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso…». Esta observación es fundamental, toda vez que la referida redacción no deja lugar a dudas sobre el hecho que ningún supuesto de reforma constitucional puede ser llevado a cabo sin la aprobación del Congreso de la República, indistintamente del mecanismo de ratificación utilizado. Dicho de otro modo, la aprobación del Congreso constituye una condición sine qua non de cualquier hipótesis de reforma constitucional.

Reforma constitucional y referéndum

Ocupémonos ahora del referéndum. Hemos visto que el referéndum es una votación popular mediante la cual la ciudadanía ratifica un proyecto de reforma constitucional previamente aprobado por el Congreso por la mayoría absoluta de congresistas. Este referéndum, conviene poner en relieve, es parte constitutiva del primer procedimiento de reforma constitucional estipulado en el artículo 206 de la Constitución y es convocado por exigencia legal y no en tanto derecho fundamental o derecho de participación política.

En efecto, una vez producida la votación en el Congreso de la República y aprobado el proyecto por mayoría absoluta, el Presidente de dicho órgano legislativo lo remite al Presidente de la República para que proceda a convocar el referéndum, de conformidad con los artículos 79 y 80 de la Ley Orgánica de Elecciones. Así ocurrió también en el caso de los cuatro proyectos de reforma constitucional que fueron sometidos a referéndum el pasado 9 de diciembre de 2018.

Recordemos que un referéndum, en tanto acto de ratificación de una decisión previamente tomada, debe tener siempre lugar con posterioridad al acto que se busca ratificar. Por consiguiente, un referéndum en el marco de una reforma constitucional solo podría tener lugar con posterioridad a la aprobación del proyecto correspondiente por el Congreso. Y si la votación en el Congreso no alcanza la mayoría absoluta, el proyecto ya no podrá ser sometido a referéndum.

Por otro lado, la posibilidad de recolectar firmas para solicitar que un proyecto normativo sea sometido a referéndum procede únicamente en el caso de normas con rango de ley propuestas por la ciudadanía, de conformidad con los artículos 16 y 41 de la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, tal como ocurrió en el caso de Ley del FONAVI. No procede, sin embargo, en el caso de reformas constitucionales ya que éstas deben ser siempre aprobadas previamente por el Congreso, en aplicación estricta del artículo 206 de la Constitución.

Es por ello que la citada Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos estipula en su artículo 39 que el referéndum procede en el caso de reforma total o parcial de la Constitución, «de acuerdo al artículo 206 de la misma», lo que confirma que toda reforma constitucional debe ser aprobada previamente por el Congreso de la República.

Comentarios finales

La decisión del Presidente de la República de proponer al Congreso un proyecto de reforma constitucional para acortar tanto su mandato como aquel de dicho órgano legislativo, y adelantar así las elecciones generales al 2020, se ajusta plenamente en las facultades que la Constitución le reconoce en materia de reforma constitucional.

Una reforma constitucional similar fue llevada a cabo en 2000 para recortar el período presidencial y parlamentario de cinco años a uno solo, mediante la aprobación de la Ley 27365 en dos legislaturas ordinarias sucesivas, y dar paso así a la transición democrática que concluyó con las elecciones generales de 2001.

En el marco de una reforma constitucional, el referéndum es convocado siempre por exigencia legal y a condición que el proyecto haya sido previamente aprobado por el Congreso por mayoría absoluta del número legal de sus miembros, es decir por 66 votos. En caso de no alcanzar dicho número de votos, el proyecto en comentario no podrá ser sometido a referéndum.

Desde una perspectiva del derecho constitucional comparado, finalmente, no está de más anotar que una propuesta de adelanto de elecciones generales resulta un recurso típico de regímenes parlamentarios, cuyo objeto es dejar en manos de la ciudadanía la resolución de crisis graves entre el Ejecutivo y el Legislativo.