Sumilla: La inmunidad parlamentaria no protege a los congresistas respecto de los procesos penales iniciados antes de su elección, los que no se paralizan ni suspenden. (Art.16 Reglamento del Congreso)

Un sector del Congreso de la República se resiste a autorizar el levantamiento de la inmunidad parlamentaria del congresista Edwin Donayre Gotzch, de Alianza para el Progreso (APP), para que cumpla una sentencia de cinco años y seis meses de prisión efectiva, dictada por la Segunda Sala Penal Liquidadora de la Corte Superior de Justicia de Lima en agosto de 2018, por un delito de peculado cometido en 2006 y conocido mediáticamente como el «gasolinazo».

Y los dos grandes argumentos de dicho sector, que emergen claramente de la opinión consultiva que la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria decidió solicitar a la Comisión de Constitución, a iniciativa de cinco miembros de Fuerza Popular, es que ni la Constitución ni la ley hacen distinción alguna en materia de inmunidad de arresto y que, por consiguiente, su levantamiento solo procede en caso de haber una sentencia firme contra el congresista encausado.

Pero, ¿es esto realmente así? ¿La inmunidad de arresto protege al congresista en cualquier hipótesis y momento? ¿Una sentencia firme es indispensable para que proceda el levantamiento de la inmunidad de arresto? Como se verá a continuación, el problema de fondo en el caso específico de un congresista que ha sido sometido a proceso judicial antes de su elección es la configuración temporal de la inmunidad parlamentaria. Dicho de otro modo, ¿en qué consiste la protección de la inmunidad parlamentaria y en qué momento aparece?

La inmunidad parlamentaria

La inmunidad parlamentaria está expresamente establecida en el artículo 93 de la Constitución Política y regulada por el artículo 16 del Reglamento del Congreso de la República, que tiene fuerza de ley.

El artículo 93 de la Constitución estipula que los congresistas «no pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber sido cesado en sus funciones (…)».

Esta disposición constitucional contiene dos elementos esenciales que deben claramente distinguidos. El primero es el elemento material, que nos indica en qué consiste dicha inmunidad. Y el segundo es el elemento temporal, que nos permite definir en qué momento aparece la protección generada por la inmunidad parlamentaria.

Su elemento material 

La inmunidad parlamentaria es una prerrogativa que protege a los miembros del Congreso de la República de ser sometidos a proceso judicial o de ser privados de su libertad sin el consentimiento de dicho órgano legislativo. Dicho de manera positiva, el consentimiento del Congreso de la República es requisito indispensable para que un congresista pueda ser llevado a juicio o privado de su libertad.

En tal sentido, el Tribunal Constitucional (TC) ha definido la inmunidad parlamentaria «como una garantía procesal penal de carácter político de la que son titulares los cuerpos legislativos de un Estado a favor de sus miembros, de forma tal que estos no puedan ser detenidos ni procesados penalmente, sin la aprobación previa del Parlamento».

Esta definición del TC contiene una precisión que suele ser soslayada. El titular de la inmunidad parlamentaria no es el congresista individual sino el cuerpo legislativo en sí y es por esta razón que la autorización del Congreso de la República constituye siempre una condición sine qua non del levantamiento de la inmunidad parlamentaria.

En efecto, si la inmunidad fuese una prerrogativa personal del congresista, bastaría que éste manifieste su consentimiento a allanarse para que pueda ser procesado o encarcelado. Pero esto no es así y la autorización previa del Congreso resulta indispensable en todas las hipótesis de levantamiento de inmunidad.

Su elemento temporal

En cuanto a su elemento temporal, el artículo 93 de la Constitución es muy claro al precisar a partir de qué momento aparece la protección propia de la inmunidad parlamentaria y en qué momento cesan sus efectos: «desde que son elegidos hasta un mes después de haber sido cesado en sus funciones».

En consonancia con el texto constitucional, el TC ha señalado que «la protección contra el arresto sólo comienza con la elección, es decir, desde que el Jurado Nacional de Elecciones proclama al congresista electo. En nuestro ordenamiento jurídico, antes de la proclamación el candidato no está protegido».

Por otro lado, el artículo 93 de la Constitución ha sido regulado por el artículo 16 del Reglamento del Congreso de la República, que tiene fuerza de ley, y que estipula con insoslayable claridad, en su segundo párrafo, que «la inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden».

Al respecto, el TC ha señalado, en el contexto de una acción de inconstitucionalidad contra este párrafo del referido artículo 16, que «si la protección contra el arresto o detención, que tiene fundamental incidencia en la conformación del Congreso, sólo empieza con la proclamación, entonces, se justifica que la inmunidad de proceso comprenda a los procesos penales iniciados con posterioridad a la elección». Consecuentemente, los procesos iniciados con anterioridad a la elección quedan inevitablemente excluidos de la inmunidad parlamentaria.

Conclusiones

La inmunidad parlamentaria es una garantía procesal penal cuyo titular es el Congreso de la República y en virtud de la cual sus miembros – los congresistas – no pueden ser procesados ni privados de su libertad sin el consentimiento previo de dicho órgano legislativo. Dicho consentimiento previo resulta indispensable en todas las hipótesis de levantamiento de inmunidad.

Tanto la Constitución como el Reglamento del Congreso, que tiene fuerza de ley, regulan la aplicación temporal de la inmunidad y excluyen expresamente de su protección a los procesos penales iniciados contra congresistas con anterioridad a su elección al Congreso de la República, si bien el consentimiento previo de este último resulta siempre indispensable debido a que el titular de la inmunidad parlamentaria es el órgano legislativo y no sus miembros individuales.

Consecuentemente, en el supuesto de una sentencia dictada contra un congresista en el marco de un proceso penal iniciado con anterioridad a su elección, como es el caso del congresista Donayre Gotzch, el Congreso de la República solo necesita verificar que dicho proceso penal se inició, efectivamente, antes de la elección del congresista afectado para determinar que la inmunidad parlamentaria no le resulta aplicable y deberá proceder de inmediato a autorizar su levantamiento, de conformidad con el artículo 16 de su Reglamento. No hacerlo constituirá un acto de flagrante obstrucción de justicia y un factor de deslegitimación del Congreso de la República.

El inicio de un proceso penal a un congresista con posterioridad a su elección, en cambio, exige todo un proceso de evaluación de los actuados a fin de determinar «que solo exista motivación de carácter legal y no de índole política, racial, religiosa o de otra naturaleza discriminatoria», como requisito previo para proceder a autorizar el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, en estricto apego al procedimiento establecido por el artículo 16 del Reglamento del Congreso.

Reflexiones finales

La idea fundamental que subyace tanto al texto constitucional como a aquel del Reglamento del Congreso y a la jurisprudencia del TC, es que la razón de ser de la inmunidad parlamentaria es proteger a un miembro del Congreso de la República y no a un ciudadano que no ostentaba dicha condición cuando se inició su proceso judicial, aunque más adelante pudiese ganar una elección y convertirse en congresista. Tal es el espíritu del segundo párrafo del artículo 16 del Reglamento del Congreso de la República, cuya constitucionalidad ha sido confirmada por el TC.

Y sin embargo, la opinión consultiva de la Comisión de Constitución guarda un silencio completo – y descalificador – sobre el ámbito temporal de la inmunidad parlamentaria y llega al extremo de señalar en sus conclusiones que «la inmunidad de arresto es una garantía que se exige ante cualquier tipo de afectación de la libertad personal, sin importar su forma u origen, pues ni la Constitución ni la ley señalan distinción alguna», soslayando así tanto la redacción de la propia Constitución y del Reglamento del Congreso, como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Perú.