Sumilla: La inmunidad parlamentaria es una prerrogativa del Congreso de la República y no de los congresistas individuales para evitar que éstos sean enjuiciados por motivos políticos y no penales.

El Presidente de la República acaba de crear, mediante Resolución Suprema N° 228-2018-PCM publicada el día de hoy, una Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política con el objeto de proponer las normas orientadas para la implementación de dicha reforma, que incluirá el tema de la inmunidad parlamentaria, tal como fuera anunciado en su Mensaje a la Nación el pasado 12 de diciembre de 2018.

Recordemos que, por su parte, el Presidente del Consejo de Ministros habría precisado en medios de prensa en días pasados que «la inmunidad o se restringe o se elimina». Como vemos, el espinoso tema de la inmunidad parlamentaria está nuevamente sobre el tapete.

Pero, ¿en qué consiste verdaderamente la inmunidad parlamentaria? Y aunque parezca una perogrullada, ¿quién es el titular de la inmunidad parlamentaria? ¿En qué supuestos es legítima su aplicación y en cuáles no lo es? Se impone, pues, una reflexión sobre el significado y razón de ser de la inmunidad parlamentaria.

Inmunidad parlamentaria: su definición

La inmunidad parlamentaria es una prerrogativa en virtud de la cual un congresista no puede ser ni arrestado ni procesado sin el consentimiento previo del Congreso, salvo flagrante delito, desde que es elegido hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, tal como lo dispone el artículo 93 de la Constitución vigente.

La finalidad de esta inmunidad no es, por cierto, crear una clase privilegiada de ciudadanos ni promover una eventual impunidad entre altos funcionarios del Estado. Su razón de ser es, más bien, garantizar el funcionamiento libre y autónomo de un parlamento al evitar que sus miembros puedan ser objeto de intimidaciones o detenciones y procesos políticamente motivados.

Es por ello que, ante un caso de solicitud de levantamiento de inmunidad de parte del Poder Judicial, específicamente de la Corte Suprema, el Congreso debe examinar el expediente y determinar si la acusación en cuestión está libre de móviles políticos. Si tal fuera el caso, el Congreso deberá levantar la inmunidad del congresista cuestionado a efecto de que pueda ser procesado como cualquier ciudadano. Pero si la acusación estuviese políticamente motivada, dicho congresista no será puesto a disposición del poder judicial mientras dure su mandato.

En cuando a la salvedad del flagrante delito, lo que se debe poner en relieve es que un congresista sí puede ser arrestado por la autoridad pública si es sorprendido en plena comisión de un acto delictivo o si lo comete en presencia de dicha autoridad, como ha ocurrido ya en el pasado. Sin embargo, dicho congresista deberá ser puesto, en un plazo no mayor a las veinticuatro horas, a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente, a fin de que se autorice o no la privación de libertad y el enjuiciamiento. Como se puede apreciar, se trata de una excepción que sólo atañe a la inmunidad de arresto.

Inmunidad parlamentaria: su titular

Ahora bien, así definida la inmunidad parlamentaria, cabe atacar la siguiente pregunta: ¿constituye una prerrogativa personal del congresista? En principio no, porque si lo fuese, el propio congresista sería el dueño de la decisión final de su eventual levantamiento, y la Constitución dispone expresamente que la autorización previa del Congreso es indispensable para ello, aún cuando un congresista desee allanarse voluntariamente a los requerimientos del Poder Judicial.

En realidad, el verdadero titular de la inmunidad parlamentaria no es, como muchos podrían pensar, el congresista individual, sino el conjunto de congresistas, es decir el Congreso de la República. Y no podría ser de otra manera puesto que la finalidad de la inmunidad no es sustraer a congresistas individuales del imperio de la ley sino, más bien, garantizar al conjunto de congresistas la libertad y autonomía suficientes para que puedan ejercer, en representación de la nación, el poder legislativo.

Inmunidad y representación, como se puede apreciar, aparecen como conceptos estrechamente vinculados, motivo por el cual se impone la siguiente pregunta: ¿En qué sentido, entonces, representan los congresistas a la nación, tal como lo señala la Constitución? Obviamente en sentido corporativo y no individual. Pretender que cada congresista representa a la nación implicaría que la voluntad de cada congresista equivale a la voluntad de la nación, lo que resulta manifiestamente absurdo. En realidad, y por extraño que parezca, un congresista individual no representa a nadie, ni siquiera a quienes contribuyeron a su elección con sus votos.

Sin embargo, la Constitución estipula claramente que son los congresistas – en plural – quienes representan a la nación (Art. 93), precepto que no debe ser leído de manera aislada sino en concordancia con aquel que señala que el Poder Legislativo reside en el Congreso (Art. 90). En efecto, si se tiene en cuenta que los congresistas son elegidos para que ejerzan el Poder Legislativo en representación de la nación, resulta claro que los congresistas sólo pueden representarla en conjunto, es decir, en tanto forman un ente corporativo: el Congreso de la República.

El énfasis en este punto no está de más: el verdadero titular de la representación de la nación es el Congreso de la República – y no los congresistas de manera individual – motivo por el cual sólo el Congreso puede actuar en nombre de la nación. Es por ello, dicho sea de paso, que las leyes no son dadas por las mayorías de congresistas que las aprueban sino por el Congreso como cuerpo, tal como lo ilustra claramente la fórmula que se usa al redactar leyes: El Congreso de la República: Ha dado la ley siguiente…

Queda así en evidencia por qué el titular de la inmunidad parlamentaria es el mismo titular de la representación de la nación y por qué la inmunidad de la que gozan los congresistas no proviene de un derecho propio sino del hecho de formar parte de dicho cuerpo, es decir, por extensión.

Inmunidad parlamentaria: su regulación

La inmunidad parlamentaria, tal como ha sido estipulada en el artículo 93 de la Constitución, ha sido regulada por el artículo 16 del Reglamento del Congreso de la República que, como se sabe, tiene fuerza de ley. En cuanto a la definición misma de la inmunidad, el citado artículo 16 estipulaba originalmente que «la inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra y sean derivadas de sus actos privados».

El 3 de mayo de 2006, sin embargo, se publicó la Resolución Legislativa Nº 015-2005-CR, que modificaba el citado párrafo del artículo 16 de dicho Reglamento, precisando que la inmunidad parlamentaria tampoco protegía a los congresistas «respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden».

Quedaba así con incuestionable claridad que los procesos penales iniciados contra ciudadanos con anterioridad a su eventual elección como congresistas, es decir cuando no tenían ningún derecho a inmunidad parlamentaria alguna, debían seguir su curso y concluir, produciendo todos sus efectos legales, lo que ciertamente debe incluir el cumplimiento de penas privativas de libertad de conformidad con las sentencias correspondientes.

Al día de hoy, el párrafo citado del artículo 16 del Reglamento del Congreso de la República mantiene la redacción dispuesta por la Resolución Legislativa Nº 015-2005-CR: «la inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden».

Comentarios finales

La inmunidad parlamentaria constituye, ciertamente, una garantía necesaria para la promoción del interés general de la Nación en el ámbito legislativo, pero su efectividad como tal dependerá, inevitablemente, de la honestidad, integridad y decencia de los congresistas al momento de administrarla. Si la ciudadanía ha reclamado cambios – y los sigue reclamando – no es ciertamente por defectos de la institución sino por un comportamiento poco ético de muchos congresistas, que han buscado promover sus intereses personales y no han vacilado en esconderse de la justicia esgrimiendo su investidura parlamentaria o en sacrificar la majestad del Congreso en aras de componendas entre bancadas.

Tal ha sido el resultado de la manera excesivamente amplia en que la inmunidad parlamentaria ha sido tradicionalmente interpretada y administrada, de manera que los congresistas se han visto protegidos no sólo contra los procesos que se les hubiera intentado iniciar con posterioridad a su elección, sino también contra aquellos iniciados antes de ésta. Esto ha significado, en la práctica, que cualquier proceso iniciado a un ciudadano antes de su postulación al Congreso quedaba automáticamente suspendido desde el día de su elección. En buen romance, impunidad total mientras dure el mandato parlamentario, sin importar lo que hubiera hecho antes de su elección.

No olvidemos que el objeto de una Constitución es la promoción de la democracia, la libertad y la justicia en el seno de una sociedad, de modo que resultaría tan incoherente como indefendible pretender interpretar la inmunidad parlamentaria de tal manera que signifique, en la práctica, que los actos delictivos que un ciudadano hubiera podido cometer cuando no era ni congresista ni congresista electo puedan quedar así sustraídos del alcance de la justicia. La inmunidad parlamentaria no debe derivar en impunidad.