Sumilla: El referéndum es una votación popular mediante la cual la ciudadanía ratifica un acto normativo aprobado previamente por el Legislativo y cuya entrada en vigor dependerá de dicha votación.

Un referéndum es un acto de ratificación de una decisión previamente tomada, sin el cual esta última carecerá de todo valor. En el derecho constitucional, este acto de ratificación toma la forma de una votación popular mediante la cual la ciudadanía en su conjunto ratifica o rechaza un acto normativo aprobado previamente por el órgano legislativo, acto normativo que solo podrá entrar en vigor si dicha votación le es favorable. 

Así definido, todo referéndum debe tener lugar, necesariamente, con posterioridad a la aprobación de la norma por el órgano legislativo pero con anterioridad a su promulgación por el titular del poder ejecutivo. Y a la ciudadanía solo se le podrá preguntar si está de acuerdo o no con el proyecto de norma previamente aprobado por el órgano legislativo. Consecuentemente, su respuesta solo podrá ser «sí» o «no».

El referéndum puede ser facultativo u obligatorio. Es facultativo cuando su realización es solicitada dentro de un plazo determinado por una fracción de la ciudadanía o por cierto número de congresistas o por alguna otra entidad facultada constitucionalmente para solicitarla. Vencido dicho plazo, si nadie solicitó la realización del referéndum, la norma en cuestión entrará en vigor con la sola aprobación del órgano legislativo. Se entiende que tanto el número de firmas para solicitar el referéndum y el plazo para reunirlas deben ser razonables y realistas.

Un referéndum es obligatorio, en cambio, cuando la Constitución establece que un proyecto normativo aprobado por el órgano legislativo solo podrá entrar en vigor a condición de ser sometido a votación popular y recibir una mayoría de sufragios favorables. Lo usual en países que admiten el referéndum obligatorio es que la Constitución determine qué tipos de norma con rango de ley estarán sometidos a dicho tipo de ratificación, dejando abierta la posibilidad de que las demás normas sean sometidas a referéndum facultativo.

El referéndum en el Perú

En el Perú, el referéndum aparece por primera vez con la Constitución de 1993, cuyo artículo 32 establece que pueden ser sometidas a referéndum leyes de reforma de la Constitución, normas con rango de ley, ordenanzas municipales y materias relativas al proceso de descentralización. Al mismo tiempo, prohíbe que se someta a referéndum la supresión o disminución de derechos fundamentales, normas de carácter tributario y presupuestal, así como tratados internacionales en vigor.

Si bien el referéndum en el Perú puede ser caracterizado como un referéndum facultativo en la medida que la Constitución dispone expresamente que los actos normativos señalados en su artículo 32 «pueden» ser sometidos a referéndum pero no que «deben» serlo, el número de firmas requerido legalmente para solicitarlo es excesivamente alto – 10 por ciento del electorado o más de dos millones de firmas – y no se ha establecido plazo alguno para recolectarlas antes de que el acto normativo que se desea someter a referéndum sea promulgado y entre en vigor. Todo ello imposibilita un ejercicio real y efectivo de este importante derecho constitucional.

En relación con los proyectos de reforma constitucional, la Constitución establece como regla general, en su artículo 206, que toda reforma constitucional debe ser aprobada por mayoría absoluta de sus miembros y ratificada mediante referéndum, es decir por la ciudadanía. Pero introduce una variante al disponer que el referéndum «puede omitirse» si la aprobación del Congreso se produce en dos legislaturas ordinarias sucesivas y con una mayoría de dos tercios en cada caso. Así, toda reforma constitucional podría ser, según la regla general, aprobada por el Congreso y ratificada por la ciudadanía; o según la variante, aprobada y ratificada por el mismo Congreso.

Pero en el caso específico de reformas constitucionales propuestas por el Presidente de la República o por una fracción de la ciudadanía, la ratificación por referéndum puede ser obligatoria o facultativa dependiendo de la votación obtenida en el Congreso. En efecto, si la votación obtenida es superior a la mayoría absoluta de los congresistas pero inferior a los dos tercios de éstos, la ratificación debe ser obligatoriamente mediante referéndum. Pero si dicha votación supera los dos tercios del número de congresistas, el Congreso tiene la opción de hacer  ratificar el proyecto de reforma constitucional mediante referéndum o ratificarlo él mismo mediante una votación similar en la legislatura ordinaria siguiente.

De hecho, los cuatro proyectos de reforma constitucional presentados por el gobierno del Presidente Vizcarra en setiembre de 2018 fueron aprobados por una votación superior a los dos tercios del número legal de congresistas, quedando así el Congreso constitucionalmente habilitado para optar entre su ratificación mediante referéndum o mediante una segunda votación en la legislatura ordinaria siguiente. El Congreso acordó que la ratificación sea por referéndum, tal como lo propusiera el Presidente de la República, y la votación popular correspondiente fue convocada para el día 9 de diciembre de 2018.

La práctica en el Perú

En el ordenamiento constitucional creado por la Carta de 1993, ha habido varias votaciones populares, pero ninguna podría ser denominada como referéndum en el sentido estricto del término. Las votaciones populares para crear las macroregiones en 2005 no tuvieron por objeto ratificar ningún acto normativo sino para permitir que determinadas poblaciones expresen su preferencia por conformar nuevas unidades territoriales.

Y el famoso «referéndum» del FONAVI en 2010 tampoco fue, sensu strictu, un referéndum puesto que tampoco hubo una ratificación de una decisión legislativa previa. En realidad, se trató más bien de un genuino acto de democracia directa, el primero en el Perú, toda vez que la ciudadanía aprobó de manera directa un proyecto normativo elaborado por una fracción de la misma ciudadanía.

Conclusión

En buena cuenta, la votación popular que tendrá lugar el próximo domingo 9 de diciembre para ratificar o rechazar los proyectos de reforma constitucional que han sido propuestos por el gobierno del Presidente Vizcarra constituirá, sin lugar a dudas, el primer referéndum dentro de un marco constitucional en la historia del Perú. 

No olvidemos que el referéndum mediante el cual se aprobó la Constitución de 1993 no se celebró en aplicación de sus propias disposiciones, ya que éstas entraron en vigor recién como consecuencia de dicha votación popular, sino en aplicación del artículo 147 del Decreto Ley 25684, publicado el 20 de agosto de 1992.